แนวทางการปฏิรูประบบราชการไทย.

แนวทางการปฏิรูประบบราชการไทย.

แนวทางการปฏิรูประบบราชการที่รัฐบาลปัจจุบันทำ ได้แก่

1. ขยายส่วนกลางให้ใหญ่ขึ้น โดยเพิ่มกระทรวงจาก 13 เป็น 20 กระทรวง เพิ่มกรมจาก 120 เป็น 150 กรม
2. สร้างอำนาจในส่วนภูมิภาค โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจผูกขาดแบบ C E O
3. พยายามบั่นทอนอำนาจและความน่าเชื่อถือขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการไม่เพิ่มและเปลี่ยนวิธีการจัดสรรงบประมาน และการสร้างภาพว่าท้องถิ่นเป็นเขตคอรัปชั่นพิเศษ คนจากส่วนกลางไม่

ยอมไปอยู่ เพิ่มบทบาทของส่วนกลางด้วยโครงการต่างๆเพื่อหวังผลทางการเมือง เช่น 30 บาทรักษาทุกโรค ธนาคารประชาชน กองทุนหมู่บ้าน แทนที่จะกระจายอำนาจไปให้ท้องถิ่นเป็นผู้ทำหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะทางด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข การพัฒนาอาชีพฯลฯต้องวางตัวเป็นกลาง ทำงานโดยปราศจากอคติ ทำงานตามระเบียบ กฎเกณฑ์ สุจริต ยุติธรรม และโปร่งใส

ข้อดีข้อเสีย ของระบบราชการ

ข้อดีของระบบราชการ

1. วิธีการจัดรูปแบบองค์การที่มีกฎเกณฑ์ ระเบียบ ข้อบังคับ และขั้นตอนการปฏิบัติที่ชัดเจน สามารถมาทดแทนการใช้อำนาจบาทใหญ่ของระบบเผด็จการได้ เพราะการทำงานต้องเป็นไปตามขั้นตอน กฎเกณฑ์ และมีหลักฐานเสมอ
2. การทำงานตามระบบราชการ เปรียบเสมือนการผลิตสิ่งของด้วยเครื่องจักร สามารถผลิตสิ่งของออกมาตามรูปแบบที่ต้องการได้เหมือน ๆ กันเสมอ
3. การที่ผู้ปฏิบัติงานทุกคนต้องมีความรู้เกี่ยวกบ กฎ ระเบียบ ขั้นตอนการปฏิบัติงาน และต้องทำตามคำสั่งของผู้บังคับบัญชาอย่างเคร่งครัด จะช่วยลดความขัดแย้งและการกระทบกระทั่งกันระหว่างบุคคล และหน่วยงานต่าง ๆ ได้
4. การแบ่งงานกันทำตามความชำนาญเฉพาะด้าน ช่วยทำให้ระบบราชการสามารถทำงานใหญ่ ที่มีความสลับซับซ้อนได้ อย่างมีประสิทธิภาพ
5. องค์การแบบระบบราชการ มีหลักการที่ชัดเจน ใช้เหตุใช้ผล ย่อมดีกว่าองค์การแบบอื่น ๆ ที่ผู้นำสามารถใช้อารมณ์ หรืออิทธิพล หรือ บารมีส่วนตัวได้ง่าย
6. ระบบราชการจะใช้ได้ผลเต็มที่ ต่อเมื่อนำไปใช้ในสังคมที่ระบบเศรษฐกิจสังคม ที่มีความก้าวหน้าพอสมควร และที่สำคัญ ผู้ใช้ระบบราชการต้องสามารถควบคุมนั้นได้ มิฉะนั้นแล้วจะตกเป็นเหยื่อของระบบราชการ

ข้อเสียของระบบราชการ

1. ระเบียบ กฎเกณฑ์ ข้อบังคับต่าง ๆ ของระบบราชการทำให้คนต้องทำตามขั้นตอนกฎเกณฑ์ต่าง ๆ อย่างเคร่งครัด ทำให้การทำงานเกิดความล่าช้า และเต็มไปด้วยเอกสาร และสิ่งเหล่านั้นกลายเป็นเกราะกำบังอย่างดีของผู้ปฏิบัติงาน
2. ระบบราชการมักเป็นองค์การขนาดใหญ่ จึงเป็นระบบการทำงานที่ใหญ่โต เทอะทะ มีงานจำนวนมากเต็มไปด้วยกฎเกณฑ์ ขั้นตอน และมีสายการบังคับบัญชาตามลำดับขั้น เป็นขั้น ๆ แบบรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ผู้บังคับบัญชาระดับสูง ถือเป็นข้อเสียและทำให้เกิดปัญหาอย่างมากในทางปฏิบัติ
3. ระบบราชการ มองคนเป็นแค่วัตถุ สิ่งของ มนุษย์ที่ทำงานในองค์การ จึงเป็นเพียงเฟืองตัวเล็ก ๆ ที่ไม่มีบทบาทอะไรเลย แต่ต้องตกอยู่ภายใต้การครอบงำขององค์การ ไม่สามารถตัดสินใจทำอะไรได้ นอกไปจากที่องค์การวางไว้ให้ ไม่มีที่เหลือให้คนที่อยู่ในระบบได้มีโอกาส ต่อสู้ โต้แย้ง คัดค้านในสิ่งที่เขาไม่เห็นด้วยกับผู้บังคับบัญชา
- มองข้าม การต่อสู้เชิงอำนาจที่อาจเกิดขึ้นทั้งภายในและภายนอกองค์การ
- มองข้าม ความต่อเนื่องของระบบอุปถัมภ์ในองค์การ ที่อาจนำไปสู่ความขัดแย้ง และการฉ้อฉล
4. ระบบราชการ เป็นรูปแบบของการจัดองค์การที่แข็งเหมือนกรงเหล็ก (iron cage) ขาดความยืดหยุ่นเพราะการทำงานที่เน้นรูปแบบที่เป็นทางการเป็นลายลักษณ์อักษร ทำให้เกิดความล่าช้า
5. ระบบราชการทำให้คนกลายเป็นหุ่นยนต์ (yes man or organization man) ไม่มีคุณค่า เพราะต้องรับฟังคำสั่งผู้บังคับบัญชาอย่างเดียว ทำให้ผู้ปฏิบัติงานและประชาชนทั่วไปขาดการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ
ระบบราชการไม่มีความรับผิดชอบ และเป็นตัวสร้างปัญหามากกว่าแก้ปัญหา กลายเป็นวงจรแห่งความชั่วร้าย (vicious circle) เพราะวิธีการแก้ไขปัญหาของระบบราชการคือ การออกกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ กฎเกณฑ์ คำสั่งต่าง ๆ ออกมามากเกินไป จนทำให้ระบบราชการกลายเป็นอัมพาต ทำงานได้เพียง งานประจำ (routine work) เท่านั้น

อ้างอิงข้อมูลมาจาก
www.freewebs.com
สืบค้นเมื่อ วันที่ 5 มิถุนายน 2553
การปฏิรูประบบราชการ (government system’s reformation)

ในปัจจุบันเป็นยุคที่ประเทศต่าง ๆ ตระหนักถึงความสำคัญของระบบราชการและปัญหาของระบบราชการ เช่น ความใหญ่โต อุ้ยอ้ายของระบบราชการ ความไม่มีประสิทธิภาพ ความไม่รับผิดชอบ และความไม่สามารถวัดผลการปฏิบัติงานได้ เป็นต้น ดังนั้นประเทศต่าง ๆ รวมถึงประเทศไทยด้วย ต่างก็ได้พยายามที่จะปฏิวัติระบบราชการในประเทศของตน นอกจากความพยายามปฏิรูประบบราชการในด้านอื่น ๆ แล้ว เช่น การปฏิรูปทางด้านโครงสร้างโดยการใช้ตัวบทกฎหมาย และการกระจายอำนาจ เป็นต้น โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
กองเทพ เคลือบพณิชกุล (2546, หน้า 7) ได้อธิบายว่า การปฏิรูประบบราชการ คือ การเปลี่ยนแปลง รูปแบบของระบบราชการตั้งแต่ หน้าที่ บทบาทของรัฐ โครงสร้างอำนาจในระดับต่าง ๆ โครงสร้างรูปแบบองค์การ ระบบการบริหาร และวิธีการทำงานระบบงบประมาณ ระบบบริหารงานบุคคล กฎหมาย กฎ ระเบียบ วัฒนธรรม และค่านิยม
การปฏิรูประบบราชการ เพื่อทำให้ข้าราชการมีสมรรถนะสูงเป็นระบบที่มีคุณภาพและคุณธรรมเป็นระบบราชการที่ทันสมัยทันเหตุการณ์มีความเป็นสากลตลอดจนเป็นกลไกการบริหาร และจัดการประเทศให้สามารถแข่งขันในระดับโลกได้และการปฏิรูประบบราชการจะเป็นระบบที่สร้างให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีนิสัยการทำงานอย่างรู้จริง ทำจริง มีผลงาน ขยัน มีความสามารถ ซื่อสัตย์ สุจริต กล้าคิด กล้าทำ สร้างสรรค์ ปฏิบัติงานอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเป็นที่เชื่อถือศรัทธาของประชาชน ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2541, หน้า 4-9) ได้อธิบายถึง ความพยายามที่ต้องปฏิรูประบบราชการว่ามี 8 ข้อ ดังนี้
1. ความพยายามจัดโครงสร้างและกระบวนการทำงานตามสายโซ่แห่งมูลค่า (มูลค่าในที่นี้ร่วมถึงคุณค่าด้วย) เพราะมูลค่าทางเศรษฐกิจบางอย่าง อาจไม่เป็นคุณค่าเชิงสังคมและวัฒนธรรม ตัวอย่างเช่น การเติบโตที่มากขึ้น (growth) ไม่ได้หมายความว่า จะดีเสมอไป เพราะฉะนั้นเรื่องของมูลค่าทางเศรษฐกิจกับคุณค่าต้องพิจารณาร่วมกัน
2. การนำวิธีจัดการเชิงธุรกิจในบริษัทมาใช้กับระบบราชการ เป็นการเพิ่มพลังให้มีภาวการณ์นำ มีเจ้าภาพ และความรวดเร็ว
3. การปรับปรุงงานและการบริการประชาชน โดยถือหลักธรรมาภิบาล
4. ความพยายามของรัฐที่จะให้ระบบราชการเป็นเครื่องมือของยุทธศาสตร์ การพัฒนาประเทศมีวาระพิเศษที่ชัดเจนแยกออกจากวาระงานประจำ
5. ความพยายามในการพัฒนาค่านิยม และทัศนคติของข้าราชการด้วยการนำเอาค่านิยมของการจัดการสมัยใหม่มาฝึกอบรมให้ข้าราชการยึดถือเป็นแนวทางในการปฏิบัติ
6. การนำระบบแรงจูงใจที่หลากหลายมาใช้เพื่อส่งเสริมข้าราชการที่ตั้งใจทำงาน รวมทั้งนำระบบการประเมินผลโดยมีตัวชี้วัดความสำเร็จมาใช้จัดทำสัญญาการทำผลงานระหว่างรัฐมนตรีกับปลัดกระทรวง
7. การพยายามจัดตั้งองค์การที่มีการทำงานลักษณะคล่องตัวมีค่าตอบแทนต่างไปจากหน่วยราชการปกติ เพื่อดำเนินการในงานบางประเภท
8. มีหน่วยงานที่กำกับดูแลเสนอแนะเรื่องการปฏิรูประบบราชการโดยตรง
ชัยอนันต์ สมุทวณิช (2541, หน้า 4-9) ได้อธิบายถึง ความพยายามปฏิรูประบบราชการใน 8 เรื่อง ทว่า ระบบราชการที่ดำเนินอยู่นั้น มี 3 ระบบที่ทับซ้อนกัน ดังนี้
ระบบที่ 1 คือ การบริหารราชการส่วนกลาง โดยมี “กรม” เป็นตัวตั้งมีกระทรวงเพิ่มขึ้น กรมไม่ลดลง (เพราะมีการเปลี่ยนรูปกรมไปเป็น “องค์การมหาชน”) ส่วนปัญหาหลักยังมีเหมือนเดิม การยุบรวบทำได้ลำบาก การจัดกลุ่มใหม่มีปัญหา (ส่วนที่ไปได้ดีมีเพียงกระทรวงยุติธรรม)
ระบบที่ 2 การบริหารราชการส่วนภูมิภาคที่เน้นอำนาจส่วนกลางและมอบอำนาจแบบแบ่งให้ทำ ให้กับจังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน
ระบบที่ 3 การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
กองเทพ เคลือบพณิชกุล (2546, หน้า 19-20) ได้อธิบายถึง การปฏิรูประบบราชการนั้นหากต้องการจะให้ประสบความสำเร็จตามที่ตั้งเป้าไว้ จะต้องดำเนินการใน 3 ส่วน หลัก ๆ ดังนี้
ส่วนแรก คือ การจัดโครงสร้าง กระทรวง ทบวง กรม ทั้งหมดเสียใหม่เพื่อให้ลดปัญหาการซ้ำซ้อนของงาน ทำให้ระบบการทำงานมีประสิทธิภาพ มีการกำหนดหน่วยงานเชิงยุทธศาสตร์ขอรัฐบาล ซึ่งจะเป็นหน่วยงานที่นำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติ รวมถึงต้องทบทวนบทบาทของหน่วยงานภาครัฐในอนาคตว่าราชการควรทำอะไรและไม่ต้องทำอะไร โดยให้คนอื่นมาทำแทน ซึ่งจะทำให้ภาคราชการต้องปรับบทบาท มาเป็นผู้ควบคุมกำกับ ส่งเสริม และทำงานด้านวิชาการ
ส่วนที่สอง การปฏิรูปในส่วนการบริหารงานภายในหน่วยราชการ ซึ่งจะแบ่งออกเป็น 3 เรื่อง คือ (1) ระบบงบประมาณถ้ามีการจัดการโครงสร้างใหม่ แต่ไม่มีการปฏิรูประบบงบประมาณก็ไม่อาจแก้ปัญหาได้ (2) ระบบการบริหารงานบุคคล (3) คือ ความชัดเจนในเรื่องระบบการบริหารงานภูมิภาคว่าต้องการให้ระบบ การบริหารงานภูมิภาคมีลักษณะเป็นอย่างไร
ส่วนที่สาม คือ การเปลี่ยนแปลงทัศนคติและวัฒนธรรมของข้าราชการในการทำงานโดยยึดเอาประชาชนผู้รับบริการเป็นหลัก คือ ข้าราชการไม่ใช่นายประชาชนแต่เป็นผู้รับใช้ประชาชน ถึงอย่างไรก็ดีการปรับเปลี่ยนทัศนคติและระบบการทำงานของข้าราชการไม่สามารถใช้ระยะเวลาช่วงสั้น ๆ การดำเนินงานจะต้องเป็นรูปแบบของกระบวนการ และต้องใช้ระยะเวลามากพอสมควร
ทักษิณ ชินวัตร (2545) ได้อธิบายถึง การปฏิรูประบบราชการจะสำเร็จผลด้วยดีได้นั้นจะต้องมีการปรับบทบาทการทำงาน และการเรียนรู้ร่วมกันของคน 3 กลุ่มคือ (1) นักการเมือง (2) ข้าราชการ (3) ประชาชน ตั้งแต่บัดนี้ไปฝ่ายการเมืองจะต้องไม่คิดคนเดียวจะต้องไปขอความคิดเห็นจากประชาชน และเมื่อได้ความคิดเห็นมาแล้วก็นำมาปฏิบัติเป็นแผนงานให้ข้าราชการประจำเป็นผู้ทำงานเพราะนโยบายเหล่านี้ คือ ความต้องการของประชาชนและจะต้องปฏิบัติงานด้วยระบบใหม่ที่เต็มไปด้วยประสิทธิภาพ ความเข้มแข็ง ความกระฉับกระเฉง การปรับวัฒนธรรมการทำงานร่วมกัน การนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ให้ประชาชนมามีส่วนร่วมบริหารงานอย่างเปิดเผยสิ่งเหล่านี้ก็จะทำให้ประเทศชาติดีขึ้น
Ben and Gous (1983, p. 65) ได้กล่าวถึง หลักเกณฑ์ 3 ข้อ ในการแบ่งความเป็นองค์การภาครัฐหรือภาคเอกชน ได้แก่
1. โดยการพิจารณาว่าผลประโยชน์ที่ได้รับหรือความสูญเสียที่เกิด ขึ้นนั้นเกิดแก่ประชาชนโดยส่วนรวมหรือเกิดแก่ปัจเจกชน
2. โดยการพิจารณาความเปิด (openness) ขององค์การต่อการตรวจสอบ
3. โดยการพิจารณาจากระดับที่องค์การนั้นกระทำการในฐานะที่เป็นตัวแทน (agent) ของชุมชนหรือของส่วนบุคคล
Nutt and Backoff (1992, pp. 26-51) ได้กล่าวถึง การจำแนกความแตกต่างระหว่างองค์การภาครัฐและเอกชนที่ละเอียดและชัดเจนยิ่งขึ้น และได้แบ่งความแตกต่างโดยการพิจารณาจากองค์ประกอบ 3 ประการ คือ องค์ประกอบทางด้านสภาวะแวดล้อม (environmental) องค์ประกอบทางด้าน การทำธุรกรรม (transactional) และองค์ประกอบทางด้านกระบวนการภายในองค์การ (organizational process)
สรุป จากการศึกษาดังกล่าว การปฏิรูป (reform) หมายถึง การเปลี่ยนแปลงอย่าง มีเป้าหมาย โดยกำหนดระยะเวลาในการเปลี่ยนแปลงอย่างค่อยเป็นค่อยไป การปฏิรูประบบราชการ (government system’s reformation) โดยสรุประบบราชการและหน่วยงานภาครัฐ คือ การเปลี่ยนแปลง รูปแบบของระบบราชการตั้งแต่ หน้าที่ บทบาทของรัฐ โครงสร้างอำนาจในระดับต่าง ๆ โครงสร้างรูปแบบองค์การ ระบบ การบริหาร และวิธีการทำงานระบบงบประมาณ ระบบบริหารงานบุคคล กฎหมาย กฎระเบียบ วัฒนธรรม และค่านิยม จะถูกกระแสและแรงกดดันต่าง ๆ ให้มีการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวข้างต้น

บรรณานุกรม

จตุรงค์ ดีสมโชค. (2552). ยุทธศาสตร์การปฏิรูประบบราชการในกระทรวงยุติธรรม. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

กองเทพ เคลือบพณิชกุล. (2546). การปฏิรูประบบราชการไทยเพื่อก้าวเข้าสู่ราชการยุคใหม่. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์ บี. เจ. เพลท โปรเซสเซอร์.

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. (2541). Good Governance กับการปฏิรูปการศึกษา การปฏิรูปการเมือง. กรุงเทพมหานคร: วชิราวุธวิทยาลัย.

ทักษิณ ชินวัตร. (2545). การปฏิรูประบบราชการไทย. ค้นเมื่อ 5 ธันวาคม 2545, จาก http://www.gugal.com

Ben, S. l., & Gous, G. F. (1983). Public and private in social life. New York: St. Martin’s Press.

Nutt, P. C., & Backoff, R. W. (1992). Strategic management of public and third sector organizations: A handbook for leaders. San Francisco CA: Josses-Bass.

สืบค้นเมื่อ วันที่ 27 กรกฎาคม 2554
การปฏิรูประบบราชการในต่างประเทศ


ในขณะที่โลกเคลื่อนตัวเข้าสู่ศตวรรษที่ 21 ประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศกำลังเร่งดำเนินการปฏิรูประบบราชการและภาครัฐ ทั้งนี้ เพราะผู้นำของประเทศที่พัฒนาแล้วเหล่านั้นเล็งเห็นความจำเป็นจะต้องปรับเปลี่ยนระบบราชการและภาครัฐให้เหมาะสมกับกระแสโลกาภิวัตน์ (Globalization) และกระแสประชาธิปไตย (democratization) ที่กำลังกลายเป็นกระแสหลักของกระแสของโลกในทางปฏิบัติประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศได้ดำเนินการปฏิรูประบบราชการมาตั้งแต่ทศวรรษ 1980 กล่าวได้ว่า ช่วงเวลา ค.ศ. 1980-2000 ถือได้ว่า เป็นสองทศวรรษที่สำคัญของการปฏิรูประบบราชการ ประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศได้ปรับเปลี่ยนระบบราชการของตนมากพอสมควร ในขณะที่ประเทศที่กำลังพัฒนาทั้งหลายต่างก็เริ่มหันมาเห็นความจำเป็นของการปฏิรูประบบราชการมากขึ้น ๆ โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
Borins (1994, pp. 201-202) ได้อธิบายถึง การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นDecentralization ในแนวคิด NPM คือ เครื่องมือทางการบริหารของรัฐบาลที่จะจัดบริการที่มีคุณภาพสูง คำนึงถึงหรือให้คุณค่าต่อความรู้สึกของประชาชน ต้องการก่อให้เกิดความรู้สึกเป็นเอกเทศในการบริหารงาน และจัดการบริการสาธารณะของท้องถิ่น การกระทำดังกล่าวสามารถทำได้ในหลายหลากรูปแบบ ดังนี้
1. Deconcentration คือ การเปลี่ยนถ่ายอำนาจทางการบริหารลงสู่หน่วยบริหารเฉพาะ (ที่ได้รับมอบหมายเท่านั้น) อาจจะเป็นหน่วยงานหรือหน่วยย่อยของประเทศ โดยยังถือเป็นหน่วยงานของรัฐบาลหรืออีกรูปแบบที่สามารถทำได้ และถือเป็น Deconcentration คือ การสลายหรือแตกตัวหน่วยงานใหญ่ ให้กลายเป็นหน่วยงานเล็ก ๆ เรียกว่า Agencification Model
2. Delegation คือ การแต่งตั้งตัวแทนหรือกลุ่มตัวแทนและทำหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมาย โดยทั้งนี้อาจจะไม่ใช่หน่วยงานของราชการ แต่ถือเป็นหน่วยงานในกำกับของรัฐนั่นเอง
3. Devolution คือ การมอบอำนาจบางประการแก่หน่วยงานในท้องถิ่น โดยเฉพาะในด้านการตัดสินใจในการปฏิบัติหรือดำเนินการตามนโยบายทั้งนี้จะต้องมีการรายงานผลย้อนกลับสู่หน่วยงานแม่ในราชการ แต่มีอำนาจในการตัดสินใจการบริหารจัดการภายในเองได้ โดยเฉพาะทางด้านการเงินการคลัง การกระจายอำนาจในรูปแบบนี้ เป็นการกระจายอำนาจที่ชัดเจน และแข็งแกร่งที่สุด อีกทั้งยังสามารถสร้างการเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนในท้องถิ่นได้อีกด้วย
4. Privatization คือ การมอบ โอนถ่ายงานบางอย่างของทางราชการให้เอกชน เข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ แต่ Privatization ในแอฟริกามีหลายรูปแบบ คือ
4.1 อาจจะรับทุนมาดำเนินการจากภาครัฐ
4.2 รับการบริหารจัดการเพียงอย่างเดียวไม่สามารถตัดสินใจใด ๆ ได้
4.3 รับสัมปทานการทำงานมาจากภาครัฐ
4.4 โอนถ่ายการบริหารจัดการทุกประการมาจัดการทั้งหมด
ในภาพรวม การกระจายอำนาจของประเทศแอฟริกันส่วนใหญ่อยู่ในสายงานการจัดสร้างโครงสร้าง หรือ การบริการพื้นฐานในประเทศ คือ Infrastructure นั่นเอง และการกระจายอำนาจนี้ก็มีผลให้เกิด Better Governance เกิดการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลมากขึ้น สนับสนุน และผลักดันให้เกิดการพึ่งพาทางการตลาด และกระตุ้นการบริการที่ดีขึ้นของภาครัฐ
Boston et al. (1996, pp. 18-21) ได้อธิบายถึง การเปลี่ยนแปลงนั้นได้ปรับเปลี่ยนบนพื้นฐานของ 2 แนวคิดทฤษฎี คือ แนวคิดทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) และทฤษฎีการเป็นตัวแทน (agency theory) คือ
ทฤษฎีแนวคิดทางเลือกสาธารณะ (public choice theory) ทฤษฎีนี้ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า ปัจเจกมีความเห็นแก่ตน เช่นเดียวกันกับทั้งฝ่ายนักการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจำ ทฤษฎีนี้มีหัวใจอยู่ที่ ใครทำ ใครได้ประโยชน์ ผู้นั้นต้องจ่ายเหมือนกับการทำธุรกิจที่มุ่งหวังการเพิ่มกำไร แต่ทว่า ข้าราชการก็ต้องหางบประมาณมาเพิ่มให้กับหน่วยงานของตนเอง ส่วนนักการเมืองก็จำเป็นต้องทำอย่างไรก็ได้ให้ตนนั้นได้รับการเลือกตั้งเข้ามาอีกครั้ง
ทฤษฎีการเป็นตัวแทน (agency theory) คือ ธรรมชาติการต่อรองระหว่างตัวผู้ออกกฎ (Principals-นักการเมือง) และผู้ต้องปฏิบัติตามนโยบายหรือกฎ (Agents-ข้าราชการ) โดยส่วนใหญ่ฝ่ายการเมืองมักจะรู้สึกว่าฝ่ายข้าราชการเอาประโยชน์จากข้อมูลที่หามาได้โดยฝ่ายการเมือง ดังนั้นฝ่ายการเมืองจึงต้องการจะประสานความสัมพันธ์ให้ได้ ซึ่งทั้งในประเทศอังกฤษและนิวซีแลนด์ต่างก็ประสบปัญหาเดียวกัน
Boston et al. (1996, p. 40) ได้อธิบายถึง ประเทศอังกฤษ และประเทศนิวซีแลนด์ทั้งสองประเทศได้กำหนดโครงการปฏิรูประบบราชการอย่างเร่งด่วน โดยมีมาตรการ คือ
1. แปลงรูปองค์การสู่รัฐวิสาหกิจ หรือเปลี่ยนเป็นภาคเอกชน
2. ปรับโครงสร้างให้หน่วยปฏิบัติแยกออกจากหน่วยกำหนดนโยบายโดยสิ้นเชิง
3. ปฏิรูปการบริหารการเงิน การคลัง
4. ปรับปรุงคุณภาพการให้บริการ
Carroll and Painter (1995, p. 140) ได้อธิบายถึง Mutual Recognition คือ กฎหรือเกณฑ์ที่ได้รับการยอมรับร่วมกันระหว่างฝ่ายต่าง ๆ หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ตั้งแต่ 2 ฝ่ายขึ้นไป เพื่อมาทำการตกลงร่วมกันที่จะลดข้อจำกัดต่าง ๆ ทางด้านการค้า และการเคลื่อนย้ายแรงงานตามกฎหมาย ทั้งนี้การตกลงร่วมกันจะทำให้เกิดความเท่าเทียมและการทำงานไปในแนวทางเดียวกัน ตัวอย่างการกระทำดังกล่าวในระดับนานาชาติ อาทิการรวมตัวกันของสหภาพยุโรป ส่วนในออสเตรเลียนั้น ยังเป็นการตกลงร่วมกันระหว่างมลรัฐเท่านั้น ดังนั้นโดยสรุป ในกรณี Mutual Recognition ก็เป็นตัวอย่างของ Single Source, Principles Convergence แต่ก็มี Divergence ในด้านเนื้อหาของนโยบายและรูปแบบ
Hendriks and Tops (2000, p. 7) กล่าวถึง การปฏิรูปของ NPM ในยุโรปแล้วรัฐบาลท้องถิ่นของเนเธอร์แลนด์ถือเป็นรัฐบาลแรกที่ตอบสนองต่อ NPM และมีความเคลื่อนไหวเกิดขึ้นตั้งแต่ระยะแรก ๆ ในช่วงต้นปี ค.ศ. 1980 เนเธอร์แลนด์ประสบปัญหาเศรษฐกิจถดถอย ซึ่งนำไปสู่ความตึงเครียดทางการเงินในเรื่องของงบประมาณภาครัฐ ขาดความสามารถทางการผลิต รัฐบาลขาดประสิทธิภาพใน การควบคุมกระบวนการต่าง ๆ ทำให้ต้องหาทางออกเพื่อตัดทอนค่าใช้จ่าย
Ladner (2000, p. 130) ได้อธิบายถึง สวิตเซอร์แลนด์เป็นประเทศอิสระขนาดเล็กแต่มีความหลากหลาย แม้จะเป็นประเทศเล็ก ๆ แต่สวิตเซอร์แลนด์ก็แบ่งเขตการปกครองออกเป็น 26 รัฐ และ 2,903 เขตเทศบาล สวิตเซอร์แลนด์มีระดับการปกครองเป็น 3 ระดับ คือ ระดับชาติ ระดับรัฐ และระดับท้องถิ่น ลักษณะที่โดดเด่นของระบบการบริหารงานในสวิตเซอร์แลนด์ คือ เป็นระบอบประชาธิปไตยโดยตรง ระบอบประชาธิปไตยในสวิตเซอร์แลนด์ให้สิทธิแก่ประชาชนอย่างเต็มที่ โดยผ่านทางรัฐสภาในระดับท้องถิ่น การตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ก็สามารถกระทำได้เองโดยอิสระ ดังนั้นจึงสรุปได้ว่า สภาวะการปฏิรูปในสวิตเซอร์แลนด์ คือ การทำให้สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยนั่นเอง
Lim (1996, p. 70) ได้อธิบายถึง รัฐบาลสิงคโปร์ไม่ได้เปลี่ยนแปลงหรือพัฒนามาแค่ระดับนานาชาติ แต่พยายามจะเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงเลยทีเดียว โดยตั้งระบบที่จะอำนวยให้เกิดความเจริญเติบโตของประเทศ และเป็นตัวแบบของการมีประสิทธิภาพ นวัตกรรม และการบริการที่มีคุณภาพ การมอง PS21 Lim มองว่า ไม่มีการลดขนาดข้าราชการอย่างในประเทศอื่น ๆ แต่เป็นการเปลี่ยนระบบการคิดที่ตัวข้าราชการเองเลยเปลี่ยนให้มองตนเองเป็นผู้อำนวยความสะดวกแทนที่จะเป็นผู้ปฏิบัติและผู้ควบคุม ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงของประเทศนี้ไม่ใช่การลดหรือเปลี่ยนบทบาทของรัฐกลับจะเพิ่มความเข้มแข็งให้รับมือกับความท้าทายต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงมาตลอดให้ได้แทนที่
McGuire (2000, p. 155) ได้อธิบายถึง นิวซีแลนด์และออสเตรเลียได้นำการบริหารจัดการในรูปแบบของ “บริษัท” (corporatization) มาใช้ในการบริหารงานราชการ อาทิ รัฐควีนสแลนด์ก็ได้แปลงไปในรูปรัฐวิสาหกิจหรือในรัฐบาลอื่น ๆ ก็ได้มุ่งเน้นการบริหารที่เน้นความต้องการของประชาชน/ลูกค้า (Client-centered) เป็นต้น
Mendoza and Puig (1996, p. 175) ได้อธิบายถึง การปฏิรูป การบริหารสาธารณะในสเปนเป็นการพัฒนาในเชิงประวัติศาสตร์ ความเป็นประชาธิปไตยของสเปนมีขึ้นตั้งแต่ ปี 1978 หลังสิ้นสุดการปกครองของนายพล Franco ในขณะนั้นสเปนได้เปลี่ยนจากรัฐที่รวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางมาเป็นรัฐที่มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และมีการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นทำให้สเปนแบ่งเขต การปกครองออกเป็นจังหวัดและเขตเทศบาล เขตการปกครองตนเองนี้จะมีอำนาจตัดสินใจได้เอง ในปัจจุบันนี้ความพยายามที่จะกระจายอำนาจสู่ภูมิภาคในสเปนถือว่า ประสบความสำเร็จมาก ตัวอย่างของการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น เช่น การให้อำนาจการปกครองตนเองแก่แคว้นบาเลนเซีย
Kate, Stephen, and Ferlie (2003, pp. 186-187) ได้กล่าวถึง อเมริกาเป็นประเทศ ที่แบ่งออกเป็นรัฐย่อย ๆ อยู่ภายในประเทศและรัฐต่าง ๆ ก็คำนึงถึงสาธารณะมาตั้งแต่สิ้นสงครามโลก ครั้งที่ 2 แล้ว แต่ปัจจัยที่เด่นที่สุดในอเมริกาคงเป็นเรื่องของผู้นำการเปลี่ยนแปลงที่รองประธานาธิบดีอัลกอล์มีความเด่นชัดมาก เขาได้ให้กำเนิด Reinvention Laboratories ขึ้น เพื่อกำหนดเขตและทำการทดลองการบริหารแบบใหม่ที่เขาออกแบบร่วมกับคณะที่ปรึกษา โดยเน้นที่การทำงานของข้าราชการที่ต้องพบปะกับประชาชนโดยตรงและข้าราชการชั้นหัวหน้าในระดับกลาง ทั้งนี้ในอเมริกาไม่ได้คำนึงถึงการปฏิรูป การบริหารในระดับรากหญ้ามากนัก แต่มุ่งเน้นที่การบริการ การวัดผลการปฏิบัติงาน การขจัดความยุ่งยากหลากขั้นตอนแบบระบบราชการ (Red-tape) และการลดต้นทุนการดำเนินงาน โดยใช้เทคโนโลยีเป็นตัวหลักในการแทนที่กำลังคน ดังนั้นอเมริกาจึงเป็นประเทศที่มุ่งเน้นความทันสมัยทางเทคโนโลยี เพื่อนำมาปรับปรุงการบริการ การติดต่อกับประชาชน และการบริหารงานที่บรรลุทั้งประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั่นเอง
Kate et al. (2003, p. 188) ได้กล่าวถึง แคนาดาที่เน้นการใช้ไอที หรือ Information Technology ทั้งนี้ได้มีการออก Public Service 2000 เพื่อเป็นแนวทางในการปรับปรุงการทำงานของข้าราชการ อย่างไรก็ตามแม้แต่ Auditor General of Canada เอง ก็ได้วิจารณ์ว่าแคนาดาเปรียบเหมือนการรับประทานอาหารแบบบุฟเฟต์ คือ มีทุกอย่างแต่ทำได้ หรือรับประทานได้อย่างละนิดหน่อย ไม่เต็มรูปแบบทุกอย่าง การทำงานแบบทวิภาค Partnerships ระหว่างราชการกับเอกชนก็มี การปฏิรูปทั้งระดับบุคคล กลุ่ม หรือทั้งองค์กรก็ปรากฏในแคนาดา แต่จากการประเมิน พบว่า ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้ทุกระดับ
Kate et al. (2003, p. 200) ได้กล่าวถึง การสรุปเกี่ยวกับความเป็น NPM ของออสเตรเลียไว้ว่า
1. เราสามารถถือได้ว่ารัฐบาลออสเตรเลียได้ตอบรับ และนำ NPM มาปฏิบัติเมื่อเรายึดถือตามปัจจัย Principals Convergence เพราะว่า ออสเตรเลียได้มี การพัฒนาและปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงานตามกาลเวลา และยึดในกฎหรือแนวคิดหลักของ NPM
2. การรับ NPM มาปฏิบัติของออสเตรเลียเป็นการปรับเปลี่ยนให้เข้ากับบริบทของประเทศและธรรมชาติของแต่ละรัฐของออสเตรเลียด้วย ดังนั้น ภายใต้ความเหมือนนี้ก็มีความต่างเกิดขึ้นภายในอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เช่นกัน
Kate et al. (2003, pp. 219-220) ได้อธิบายถึง ในแอฟริกาเกิดการปฏิรูประบบราชการขึ้นเนื่องจากการมีรัฐบาล และราชการที่ไม่ใช่มืออาชีพไม่มีความสามารถที่จะจัดการกับปัญหาทั้งเก่า และใหม่ของประเทศ ในแอฟริกานั้นความพยายามในการปฏิรูปมุ่งเน้นไปที่การเปิดการค้าเสรีมากขึ้น โดยได้รับการสนับสนุนจากแหล่งทุนสำคัญ คือ ธนาคารโลก และ IMF รวมทั้งมุ่งให้เกิดจิตสำนึกทางการบริหารที่มีคุณธรรม เพื่อกระตุ้นให้เกิดบริการและสินค้าสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล
Kate et al. (2003, pp. 247-248) ได้กล่าวถึง การเปลี่ยนแปลงของฮ่องกงไม่ได้มาจากสาเหตุเดียวกับที่เกิดขึ้นในประเทศทางตะวันตก ฮ่องกงไม่เคยประสบกับปัญหาวิกฤตทางเศรษฐกิจที่ยาวนาน รัฐบาลไม่เคยต้องทำงานหนักเกินไป ไม่เคยมีสภาวะทางเศรษฐกิจที่ขาดสภาพคล่องในการใช้จ่าย จนกระทั่งช่วง ค.ศ. 1997 ที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ฮ่องกงถึงจะได้รับผลกระทบบ้าง รัฐบาลไม่เคยถูกมองว่าบริหารไม่ดี ในทางกลับกัน รัฐบาลเป็นตัวอย่างทางการบริหารที่ดี แต่ปัญหาใหญ่อยู่ที่ประการแรก คือ การต้องกลับไปเป็นรัฐหรือประเทศภายใต้การนำของจีนนั่นเอง ระบบการบริหารและการเมืองที่กำลังจะเปลี่ยนไป และเมื่อเปลี่ยนการบริหารที่แตกต่างและความแปรปรวนจึงเกิดขึ้น ประการที่สอง คือ การขยายและการเติบโตขึ้นของความซับซ้อนทางการบริหารภาครัฐในช่วงทศวรรษที่ 1980 การปฏิรูปทำให้เกิดการกระตุ้นหน่วยงานย่อย ๆ ให้มีความสนใจต่อความต้องการของประชาชนมีการเผชิญหน้ากับการแก้ปัญหาด้วยตนเอง ต้องปรับความรู้สึกถึงความเป็นเจ้าของและคิดกลยุทธ์การจัดการเอง และนั่นคือ การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในฮ่องกง
OECD (1992, p. 97) ได้อธิบายถึง แนวโน้มทั่วไปของการปฏิรูปที่เกิดขึ้นในฝรั่งเศส คือ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและการสร้างความรับผิดชอบแก่ระดับที่ต่ำลงไปในการบริหาร นอกจากนี้ยังได้มีการออกนโยบายเพื่อเสริมสร้างความทันสมัย เช่นนโยบายทางทรัพยากรมนุษย์ ทางการบัญชี ทางการประเมินผล และเกี่ยวกับพลเมือง การบริหารสาธารณะในเยอรมนีจัดอยู่ในประเภทโครงสร้างตามระบบลำดับชั้น โดยมีหลักการดั้งเดิมในเรื่องของการบริการพลเมือง เช่น การจ้างงาน ลักษณะทาง การบริหารราชการได้ถูกพัฒนาไปสู่การบริหารขนาดใหญ่ขึ้น ในรูปแบบของรัฐหรือสหพันธรัฐมากกว่าระดับท้องถิ่น
OECD (1997, p. 218) ได้อธิบายถึง เยอรมนีแบ่งระดับการบริหารออกเป็น 3 ระดับ คือ สหพันธ์ รัฐ และระดับท้องถิ่น ในระดับท้องถิ่นนั้น แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ เทศบาลและมณฑล หลักการในการบริหารตนเองของท้องถิ่นหมายความว่า เทศบาล มีสิทธิและความสามารถที่จะดำเนินกิจการของท้องถิ่นภายใต้การตัดสินใจของตนเองได้ ในเรื่องของความรับผิดชอบของท้องถิ่นนั้น ความแตกต่างจะเกิดขึ้นระหว่างเทศบาลกับมณฑล องค์กรท้องถิ่นจะตั้งตัวแทนขึ้นเพื่อรับคำสั่งโดยตรงจากสหพันธ์และรัฐบาลกลาง
การปฏิรูป NPM ในเยอรมนี เริ่มขึ้นในปลายยุค 1980 และต้นยุค 1990 ซึ่งจัดว่าช้ากว่าประเทศอื่น ๆ เช่น เนเธอร์แลนด์ หรือ สหราชอาณาจักร ปัจจัยสำคัญที่ผลักดันให้เกิดการปฏิรูปก็คือ ความไม่พอใจของประชาชนที่มีต่อการจัดการองค์กรในรูปแบบเก่า
Zhao (1987, p. 130) ได้อธิบายถึง การปฏิรูปในประเทศจีนแบบใหม่ควรจะแบ่งข้าราชการออกเป็น 2 ระดับ คือ ข้าราชการการเมืองระดับสูง และข้าราชการธรรมดาระดับปฏิบัติการ โดยประเภทแรก หมายถึง ข้าราชการที่ผ่านการแต่งตั้งมาจาก Communist Party หรือได้รับมอบหมายมาจากหน่วยงานที่มีอำนาจรับผิดชอบในเรื่องนั้น ๆ ของรัฐ ส่วนข้าราชการธรรมดา หมายถึง ข้าราชการที่รับเข้ามาทำงานด้วยระบบการสรรหา และคัดเลือกตามระบบคุณธรรมโดยปกติ ซึ่งเป็นระบบที่เป็นที่ยอมรับกันในประเทศโลกเสรีทั่วไปนั่นเอง ทั้งนี้การปฏิรูปมีความเกี่ยวข้องกัน คือ
1. การก่อตั้งสถาบันที่รับผิดชอบการสรรหา คัดเลือก และการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลประเภทอื่น ๆ
2. การกำหนดตัวบทกฎหมายและข้อบังคับต่าง ๆ
3. การทบทวนบทบาท หน้าที่ของพรรคคอมมิวนิสต์
4. การกระจายระบบการเตรียมกำลังพลข้าราชการให้มีคุณภาพลงสู่ระดับหน่วยงานต่าง ๆ
สรุป จากการศึกษาการปฏิรูประบบราชการในต่างประเทศ โดยสรุป คือ บริบทของความเปลี่ยนแปลงทางการจัดการมีความแตกต่างกันในเรื่องของแผนการและการดำเนินงานให้ประสบความสำเร็จ ส่วนประกอบต่าง ๆ ของบริบท จะแตกต่างกันไปตามแต่ละประเทศ ส่วนประกอบของบริบททั้งเชิงบวกและเชิงลบ จำเป็นต้องได้รับการอธิบายให้ชัดเจน

บรรณานุกรม

จตุรงค์ ดีสมโชค. (2552). ยุทธศาสตร์การปฏิรูประบบราชการในกระทรวงยุติธรรม. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

Borins, S. (1994). Government in transition: A new paradigm in public administration; report on the inaugural conference of capam. Retrieved March 5, 2009, from http://www.emeraldinsight.com/Insight /ViewContentServlet

Boston, J., Martin, J., Pallot, J., & Walsh, P. (1996). Public management: The New Zealand model. Melbourne, Auckland: Oxford University Press.

Carroll, P., & Painter, M. (1995). Microeconomic Reform and Federalism. Federalism Research Centre. The Australian National University, Canberra.

Hendriks, F., & Tops, P. (2000). Winds of change. New Pubic Management 81(2), 301-324.

Ladner, A. (2000). Gemeindereformen switch handlungsfahigkeit and legitimating. Berne, Switzerland: University of Berne.

Lim, S. G. (1996). The public service. In Yeo Lay Hwee (Ed.), Singapore: The Year in Review 1995. Singapore: The Institute of Policy Studies.

McGuire, L. (2000, April). Service Charters-Global Convergence or National Divergence-A Comparison of Initiatives in Australia, the United Kingdom and the United States’ Paper presented at 4th International Research Symposium on Public Management (IRSPMIV) Erasmus University, The Netherlands.

Mendoza, X., & Puig, P. (1996). The public administration system of Spain. In P. Brovetto (Ed.), European Government: A Guide Through Diversity. Milan, Italy: Egeas.

Kate, M., Stephen, O. P., & Ferlie, E. (2003). New public management. Washington: Brookings.

OECD. (1992). Public management. Paris: Author.

Zhao, Z. (1987). Advance along the road of socialism with chinese characteristics (in Chinese), report to the 13th national congress of the chinese communist party. Retrieved March 5, 2009, from http://www45mcq .sagepub.com/cgi/content/refs

สืบค้นเมื่อ วันที่ 27 กรกฎาคม 2554
การบริหารการเงินการคลัง (finance management)

การบริหารการเงินการคลัง มักจะหมายถึง การบริหารการเงินการคลังในส่วนของรัฐบาล หรือการบริหารการเงินการคลังในกิจกรรมที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ การบริหารการเงินการคลัง เป็นเรื่องเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมทางการเงินการคลังต่าง ๆ ของรัฐบาลที่ถือเป็นหน่วยที่สำคัญหนึ่งของระบบสังคม เนื่องจากมีผลผูกพัน และกระทบไม่เฉพาะชีวิตความเป็นอยู่ของคนในปัจจุบันเท่านั้น แต่ยังมักจะส่งผลกระทบและผูกพันถึงคนในอนาคตหรือในยุคต่อไปด้วย จึงศึกษาผลกระทบจากกิจกรรม การดำเนินการต่าง ๆ ทางการบริหารการเงินการคลังของรัฐบาลที่มีต่อสังคมและประเทศโดยส่วนรวม โดยมีรายละเอียดดังนี้
พนม ทินกร ณ อยุธยา (2532, หน้า 2-4) ได้อธิบายถึง วิธีการศึกษา การคลัง สามารถศึกษาได้ 2 วิธี ดังต่อไปนี้
วิธีที่ 1 การศึกษาตามแนวทางความจริงที่เกิดขึ้น (positive approach/predictive approach) การศึกษาในแนวนี้เป็นวิธีการศึกษาจากการปฏิบัติงานที่เป็นจริงในระบบการคลังและระบบเศรษฐกิจ โดยทำการศึกษาและวิเคราะห์พฤติกรรมทางเศรษฐกิจของประชาชน เช่น พฤติกรรมของผู้ผลิต ผู้บริโภค และหน่วยเศรษฐกิจต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจากความรู้และประสบการณ์ที่ได้จากการศึกษาสามารถนำมาวิเคราะห์เพื่อคาดคะเนหรือพยากรณ์พฤติกรรมทางเศรษฐกิจของหน่วยเศรษฐกิจต่าง ๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต
การศึกษาในแนวนี้เป็นการศึกษาที่สามารถหาข้อมูลและหลักฐาน อันเป็นข้อเท็จ จริงมาพิสูจน์ความถูกผิดของทฤษฎี และสามารถหาความสัมพันธ์ของตัวแปรต่าง ๆ ในเชิงปริมาณได้ทั้งเศรษฐศาสตร์และการคลังในอดีตและปัจจุบันได้แล้ว ยังสามารถใช้คาดคะเนความสัมพันธ์ที่เกิดขึ้นในอนาคต เพื่อให้รัฐบาลสามารถใช้มาตรการอย่างใดอย่างหนึ่งในการเตรียมการป้องกัน หรือแก้ไขปัญหาที่อาจส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและการคลังของประเทศได้อีกด้วย
วิธีที่ 2 การศึกษาแบบตามแนวทางที่ควรจะเป็น (normative approach/optimal theory) การศึกษาโดยวิธี “ทฤษฎีประสิทธิภาพสูงสุด (optimal theory)” เป็นการศึกษาโดยการตั้งทฤษฎีขึ้นมา เพื่อพิจารณาถึงกฎเกณฑ์การทำงานอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุดของระบบการคลัง หรือของเศรษฐกิจนั้น ว่าควรจะเป็นอย่างไร (what ought to be) จากนั้นจึงศึกษาดูการปฏิบัติการที่เป็นจริงของระบบเศรษฐกิจนั้นว่าเป็นเช่นไร และรัฐบาลควรจะใช้นโยบายหรือมาตรการทางเศรษฐกิจอย่างไรจึงจะช่วยให้การทำงานของระบบเศรษฐกิจไปสู่จุดที่มีประสิทธิภาพสูงสุดได้
ดังนั้นการศึกษาในแนว Normative Approach จึงเป็นการศึกษาเกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่องที่ควรจะเป็น ซึ่งผู้ศึกษาแต่ละคนมักจะได้ข้อสรุปที่แตกต่างกัน ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับวิจารณญาณ (value judgment) ของแต่ละบุคคล ค่านิยมทางสังคม ค่านิยมทางการเมือง ตลอดจนอาจจะขึ้นอยู่กับยุคสมัยที่มีการใช้มาตรการหรือนโยบายนั้น ๆ การศึกษาในแนวนี้จึงไม่สามารถพิสูจน์ได้ถึงความผิดถูกจากข้อมูลที่เกิดขึ้นหรือจากข้อเท็จจริงได้ดังการศึกษาในแบบ Positive Approach
พนม ทินกร ณ อยุธยา (2532, หน้า 6-7) ได้อธิบายถึง ขอบข่ายการศึกษาการคลังภาครัฐในทางรัฐประศาสนศาสตร์ สามารถพิจารณาได้ใน 2 มิติ คือ
มิติแรก พิจารณาการบริหารงานคลังในระดับมหภาค (macro approach) หมายถึง การกำหนดนโยบายและบริหาร เพื่อให้บรรลุผลตามนโยบายเศรษฐกิจ ภาษีอากร หนี้สาธารณะ รัฐวิสาหกิจ เงินคงคลัง และเครื่องมือทางการเงินอื่น ๆ เพื่อก่อให้เกิดผลอันเป็นเป้าหมายของนโยบายในระดับที่พึงปรารถนา
มิติที่สอง เป็นการพิจารณาการบริหารการคลังในระดับจุลภาค (micro approach) ได้แก่ การบริหารหรือการจัดการเกี่ยวกับกิจการทางการคลังให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โดยวิเคราะห์ถึงประเด็นหรือตัวแปรต่าง ๆ ทางการบริหาร ได้แก่ การบริหารงบประมาณแผ่นดิน เงินนอกงบประมาณแผ่นดิน การบริหาร การจัดเก็บภาษีอากร การบริหารหนี้สาธารณะ การบริหารเงินคงคลัง การบริหารเงินทุนหมุนเวียนและกองทุนพิเศษ การตรวจสอบหรือรายงานการคลังการบริหารระบบบัญชี การบริหารทรัพย์สินแผ่นดิน พัสดุและการประเมินผล เป็นต้น
ความสัมพันธ์ระหว่างการบริหารงานคลังระดับมหภาคกับระดับจุลภาคนั้นเป็นความสัมพันธ์ในเชิงกระบวนการตัดสินใจ คือ
1. การบริหารงานคลังระดับมหภาค หรือนโยบายการคลัง เป็นการกำหนดหรือเปลี่ยนแปลงเป้าหมายการคลังด้านต่าง ๆ ให้สอดคล้องสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน เพื่อเป็นแนวทางในการบรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจของรัฐ
2. การบริหารงานคลังระดับจุลภาค เป็นเรื่องหน่วยงานหรือสถาบันทางการคลังของรัฐบาลที่รับเอานโยบายการคลังแต่ละด้านมาปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบาย และเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ซึ่งครอบคลุมประเด็นต่อไปนี้ คือ
2.1 การศึกษากิจกรรมการคลัง
2.2 กระบวนการบริหารงานคลัง
2.3 ปัญหางานคลังของหน่วยงานของรัฐบาล
พนม ทินกร ณ อยุธยา (2532, หน้า 11) ได้อธิบายถึง แนวทางการศึกษา การคลังภาครัฐ ได้แบ่งออกเป็น 3 แนวทางดังนี้ คือ
1. ศึกษาในเชิงเศรษฐศาสตร์การคลังแบบมหภาค ในการกำหนดนโยบายและแผนงานคลังความสัมพันธ์ของตัวแปรต่าง ๆ ในระบบเศรษฐกิจและการคลัง
2. ศึกษาในเชิงบริหารแบบจุลภาค เป็นการศึกษาเกี่ยวกับรูปแบบกิจกรรม ขั้นตอน กระบวนการ วิธีปฏิบัติและปัญหาในการบริหารงานคลัง
3. ศึกษาในเชิงนโยบายสาธารณะและการเมือง เป็นการศึกษาเกี่ยวกับกระบวนการตัดสินใจ (decision making process) และผลกระทบจากนโยบายการคลังต่อเศรษฐกิจ สังคม การเมือง การบริหาร และระหว่างประเทศ
ไพรัช ตระการศิรินนท์ (2548, หน้า 3) ได้อธิบายถึง คำว่า “การคลัง” (public finance) มักจะหาคำอธิบายที่แน่นอนชัดเจนไม่ค่อยได้ว่า แท้ที่จริงแล้ววิชานี้หมายถึงอะไรบ้าง นโยบายเชิงควบคุมของรัฐบาลจะมีผลกระทบอย่างสำคัญต่อการจัดสรรทรัพยากร นโยบายเหล่านี้บางครั้งต้องนำมาตรการใช้จ่ายของรัฐบาลหรือมาตรการด้านภาษีมาใช้ จึงจะสามารถบรรลุเป้าหมายที่รัฐบาลกำหนด นักเศรษฐศาสตร์การคลังจะศึกษาวิเคราะห์ทั้งผลกระทบที่เกิดจากกิจกรรมจัดเก็บภาษีอากร และกิจกรรมการใช้จ่ายของรัฐบาลที่เกิดขึ้นจริง ตลอดจนศึกษาถึงกิจกรรม การจัดเก็บภาษี และการจ่ายที่รัฐบาลสมควรจะกระทำมุมมองต่าง ๆ เกี่ยวกับหน้าที่ทางเศรษฐกิจของรัฐบาลมักจะได้รับอิทธิพลจากทัศนคติทั่วไปที่เกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างปัจเจกบุคคลที่มีต่อรัฐบาล
ไพรัช ตระการศิรินนท์ (2548, หน้า 5) ได้อธิบายถึง ระบบการคลัง หมายถึง องค์ประกอบของสถาบันการคลังต่าง ๆ ซึ่งรวมกันเป็นโครงสร้างของระบบการคลัง และมีการทำงานของสถาบันการคลังต่าง ๆ เกี่ยวเนื่องกันอย่างเป็นระบบตามประเพณีปฏิบัติ ระเบียบและกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่กำหนดไว้
ไพรัช ตระการศิรินนท์ (2548, หน้า 64-66) ได้อธิบายถึง ระบบการบริหารงานคลังของรัฐบาล ประกอบด้วยกิจกรรมการดำเนินการทางการคลังที่สำคัญ ๆ และมีความ สัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบอย่างน้อย 12 กิจกรรม
1. การกำหนดนโยบายและแผนทางการคลัง
2. การบริหารงบประมาณแผ่นดิน
3. การบริหารการจัดเก็บภาษีอากรและจัดหารรายได้ประเภทต่าง ๆ
4. การบริหารหนี้สาธารณะ
5. การบริหารเงินคงคลัง ได้แก่ การรับ การจ่าย การเก็บรักษา และการสำรองเงิน
6. การบริหารเงินนอกงบประมาณ
7. การบริหารเงินทุนหมุนเวียนและกองทุนพิเศษ
8. การบริหารพัสดุ
9. การบริหารทรัพย์สินแผ่นดิน
10. การบริหารระบบบัญชีรัฐบาลและระบบข้อมูลข่าวสารทางการคลัง
11. การบริหารการตรวจสอบและรายงานทางการคลัง
12. การบริหารการประเมินผลทางการคลัง
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช (2534, หน้า 6) ได้อธิบายถึง คำจำกัดความของ “การคลัง” คือ การกำหนดนโยบายและการดำเนินงานด้านการเงินของรัฐบาล ซึ่งในทางปฏิบัติจะเกี่ยวข้องกับรายได้ของรัฐบาล (government revenue) ที่ได้มาจากภาษีอากรและแหล่งรายได้อื่น ๆ รายจ่ายของรัฐบาล (government expenditure) หนี้ของรัฐบาล (government debt) หรือหนี้สาธารณะ (public debt) และนโยบายการคลัง (fiscal policy)
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช (2534, หน้า 35-36) ได้อธิบายถึง นโยบายการคลัง (fiscal policy) หมายถึง นโยบายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับรายรับ และรายจ่ายของรัฐบาลทั้งหมด นโยบายการเงิน (monetary policy) หมายถึง นโยบายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดจำนวนหรือปริมาณเงินของประเทศ
วิธีการของนโยบายการคลัง มีวิธีการที่สำคัญ ๆ ได้แก่ การกำหนดรายจ่ายต้องจัดทำเป็นงบประมาณ การหารายได้ของรัฐบาลโดยการเก็บภาษีอากรซึ่งต้องคำนึงถึงความเป็นธรรม การสร้างรายได้ให้เพียงพอ และหลักความสามารถในการจ่ายของผู้มีหน้าที่ในการเสียภาษี หรือในกรณีที่รายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย รัฐบาลอาจเลือกใช้วิธีการก่อหนี้ เป็นต้น
วิธีการของนโยบายการเงิน มีวิธีการที่สำคัญ ๆ ได้แก่ การเพิ่ม หรือลดปริมาณเงินสดสำรอง การเพิ่มและการลดอัตราดอกเบี้ย การรับช่วงซื้อลด การซื้อหรือขายพันธบัตรรัฐบาล เป็นต้น
Harvey (1999, p. 4) ได้อธิบายถึง “การคลัง” (public finance) ที่เรียกกันอยู่ทั่วไปนั้นเป็นคำที่ไม่ตรงกับความหมายตามตัวอักษรที่คำนี้ควรเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเงิน และโดยเหตุผลดังกล่าวผู้แต่งตำราบางคนจึงนิยมที่จะเรียกคำนี้ว่า “เศรษฐศาสตร์ในภาครัฐ (public sector economics)” หรือ “เศรษฐศาสตร์ของรัฐ (public economics)” แทน โดยหมายถึงหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์จุลภาคของรัฐบาลในการจัดสรรทรัพยากร และการกระจายรายได้ รวมทั้งหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์มหภาคของรัฐบาลในการจัดเก็บภาษี การใช้จ่าย และการใช้นโยบายการเงินที่มีผลต่อภาพรวมการว่างงานในทุกระดับ และต่อระดับราคา
Musgrave and Musgrave (1989, p. 3) ได้อธิบายว่า “การคลังเป็นเรื่องที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการเข้าไปมีบทบาทในทางเศรษฐกิจของรัฐบาลในด้านต่าง ๆ รวม 4 ด้าน คือ
1. การจัดสรรทรัพยากร (the allocation function)
2. การกระจายรายได้ (the distribution function)
3. การรักษาเสถียรภาพและความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (the stabilization function
4. การประสานงานงบประมาณ (coordination of budget function)
Nicholas (1992, p. 20) ได้อธิบายถึง แนวทฤษฎีในการศึกษา การคลังภาครัฐ ซึ่งเป็นแขนงวิชาหลักแขนงหนึ่งในการศึกษาทางด้านรัฐประศาสนศาสตร์ จึงต้องอาศัยแนวทฤษฎีในการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์โดยอิงแนวทฤษฎี 4 ประเภท ตามแนวคิดของ Stephen K. Bailey ดังนี้คือ
1. ทฤษฎีเชิงพรรณา หรือการอธิบาย (descriptive theory) ได้แก่ ทฤษฎีที่ใช้อธิบายถึงโครงสร้างต่าง ๆ ตามลำดับชั้น ตลอดจนความสัมพันธ์กับสิ่งต่าง ๆ ที่เป็นสภาวะแวดล้อมรอบด้าน (description of hierarchical structures and relationships with their sundry task environments)
2. ทฤษฎีปทัสถาน (normative theory) ได้แก่ ทฤษฎีที่ว่าด้วย N “ค่านิยม” (value goal) สำหรับนักบริหารและผู้ปฏิบัติว่าควรจะตัดสินใจอย่างไรภายใต้ทางเลือกต่าง ๆ (what public administrators ought to do given their realm of decision alternatives) ตลอดจนสิ่งที่นักรัฐประศาสนศาสตร์ควรที่จะศึกษา เพื่อเสนอแนะต่อผู้มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย (what public administrationists/the scholars ought to study and recommend to the practitioners in terms of policy)
3. ทฤษฎีฐานคติ (assumptive theory) ได้แก่ ทฤษฎีที่สร้างความเข้าใจที่ถูกต้องที่สุดให้กับนักบริหาร สามารถนำมาเป็นแบบอย่างในการบริหารราชการและต้องเป็นทฤษฎีที่ไม่เสแสร้งเพียงเพื่อให้เกิดความรู้สึกว่าเป็นตัวแบบของบุคลากรที่ดีหรือเลวในระบบราชการ (a rigorous understanding of the reality of the administrative person-a theory that assumes neither angelic nor satanic models of the public bureaucrat)
4. ทฤษฎีอุปกรณ์ (instrumental theory) ได้แก่ ทฤษฎีที่เป็นการขัดเกลาเทคนิคการบริหารต่าง ๆ ให้ดียิ่ง ๆ ขึ้น เพื่อให้การบริหารงานของรัฐบรรลุวัตถุประสงค์อย่างเต็มประสิทธิภาพและประสิทธิผล (the increasingly refined managerial techniques for the efficient and effective attainment of public objectives)
Otto (1967, p. 1) ได้อธิบายถึง การคลังภาครัฐ (public finance) ว่า เป็นการศึกษากิจกรรมการหารายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล การอธิบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ภาษีอากร รายจ่ายสาธารณะ และหนี้สาธารณะ การคลังภาครัฐเป็นการศึกษาผลกระทบต่าง ๆ ของงบประมาณต่อระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะผลกระทบต่อการบรรลุเป้าหมายสำคัญทางเศรษฐกิจในด้านความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ตลอดจนประสิทธิภาพการบริหาร นอกจากนี้ การคลังภาครัฐยังเป็นการศึกษาถึง “สิ่งที่ควรจะเป็น (what to be)” การทำความเข้าใจการคลังภาครัฐจะทำให้สามารถอธิบายประเด็นสาธารณะต่าง ๆ ดังต่อไปนี้ ได้ดีขึ้น เช่น
1. กิจกรรมของรัฐควรมีขอบข่ายครอบคลุมถึงอะไรบ้าง
2. บริการสาธารณะประเภทใดควรจะอยู่ในความดูแลรับผิดชอบจัดให้บริการของส่วนกลาง หรือส่วนท้องถิ่นถึงจะถูกต้อง
3. ระบบภาษีอากรที่กำลังใช้อยู่เป็นอุปสรรคขัดขวางการเติบโตของเศรษฐกิจหรือไม่
4. เหตุใดท้องถิ่นจึงประสพปัญหาในการบริหารงานมากมาย และท้องถิ่นควรจะหาทางออกของท้องถิ่นเองอย่างไร เพื่อให้ส่วนกลางเข้ามาแทรกแซงได้น้อยที่สุด
5. รัฐบาลจะมีวิธีการอย่างไรในการรับมือกับวงจรธุรกิจ เพื่อเกิดเหตุการณ์ที่ไม่ได้คาดคิดมาก่อน อันสืบเนื่องจากความพลาดพลั้งของมนุษย์หรือเมื่อมีการประเมินสถานการณ์ทางเศรษฐกิจผิดพลาด
6. เหตุใดจึงต้องกังวลกับการเป็นหนี้ของประเทศชาติ
สรุป จากการศึกษาการบริหารการเงินการคลัง (finance management) โดยสรุป คือ การศึกษากิจกรรมการหารายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล การอธิบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ภาษีอากร รายจ่ายสาธารณะ และหนี้สาธารณะ การคลังภาครัฐเป็นการศึกษาผลกระทบต่าง ๆ ของงบประมาณต่อระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะผลกระทบต่อการบรรลุเป้าหมายสำคัญทางเศรษฐกิจ ในด้านความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ ตลอดจนประสิทธิภาพการบริหาร และมีหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์จุลภาคของรัฐบาลในการจัดสรรทรัพยากร และการกระจายรายได้ รวมทั้งหน้าที่ทางเศรษฐศาสตร์มหภาคของรัฐบาลในการจัดเก็บภาษี

บรรณานุกรม

จตุรงค์ ดีสมโชค. (2552). ยุทธศาสตร์การปฏิรูประบบราชการในกระทรวงยุติธรรม. กรุงเทพมหานคร: มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

พนม ทินกร ณ อยุธยา. (2532). การบริหารงานคลังรัฐบาล เล่ม 1. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

ไพรัช ตระการศิรินนท์. (2548). การคลังภาครัฐ. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์คนึงนิจการพิมพ์.

มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. (2534). การคลังและงบประมาณ. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.

Harvey, R. S. (1999). Public finance (5th ed.). Singapore: McGraw-Hall.

Musgrave, A. R., & Musgrave, B. P. (1989). Public finance in theory and practice (5th ed.). Singapore: McGraw-Hill.

Nicholas, H. (1992). Public administration and public affairs (5th ed.). Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Otto, E. (1967). Public finance (2nd ed.). Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

สืบค้นเมื่อ วันที่ 27 กรกฎาคม 2554
แนวความคิดการจัดระบบราชการในบริบทสังคมไทยหลังการปฏิรูประบบราชการ

สำหรับการจัดการภาครัฐในบริบทสังคมไทยจะศึกษาจากวิกฤติเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ถือได้ว่า เป็นความล้มเหลวทางกลไกตลาด (market failure) ของภาคเอกชน ในขณะที่ภาคราชการก็ถือได้ว่า เกิดความล้มเหลวทางการบริหารงานของภาครัฐ (government failure) อันเนื่องจากการขาดคุณภาพและประสิทธิภาพ (ทิพาวดี เมฆสวรรค์ และบวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2545, หน้า 13) รวมทั้งขาดวิสัยทัศน์ทางการจัดการโดยที่ภาครัฐไม่สามารถปรับตัวให้ทันกับการเปลี่ยนแปลงทั้งภายในและภายนอกประเทศ นอกจากนี้แล้วโดยภาพรวมระบบราชการมีประสิทธิภาพต่ำและขาดความโปร่งใสในการทำงาน รวมทั้งกระบวนการและวัฒนธรรมในการทำงานก็ไม่เอื้อต่อการพัฒนาประเทศอีกด้วย ดังนั้น เมื่อรัฐบาลพรรคไทยรักไทย นำโดย พันตำรวจโททักษิณ ชินวัตร เข้ามาบริหารประเทศจึงได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2544 ว่าจะดำเนินการปฏิรูประบบราชการให้มีประสิทธิภาพโดยปรับปรุงโครงสร้างให้กระชับ เหมาะสมกับสถานการณ์ในปัจจุบันสามารถตอบสนองต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ รวมทั้งสามารถก้าวทันต่อการเปลี่ยนแปลงในกระแสโลก และปรับปรุงบทบาทภาครัฐจากผู้ปฏิบัติ และผู้ควบคุมมาเป็นผู้สนับสนุน อำนวยความสะดวกและให้การสนับสนุนการดำเนินงานของภาคเอกชนและประชาชน รวมทั้งปรับกระบวนการบริหารราชการโดยใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ เพื่อให้ประชาชนได้รับบริการข้อมูลข่าวสารอย่างกว้างขวาง รวดเร็ว เท่าเทียมกัน และเร่งพัฒนาคุณภาพของข้าราชการให้มีทัศนคติที่เอื้อต่องานบริการประชาชน รวมทั้งทบทวนระเบียบขั้นตอนและวิธีปฏิบัติ เพื่อให้การบริการมีความยืดหยุ่น มีประสิทธิผล โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีการประเมินผลที่เป็นระบบและเป็นธรรม
จากแนวนโยบายดังกล่าว สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) (2545, หน้า 13-36) จึงได้กำหนดเป้าประสงค์หลักของการพัฒนาระบบราชการไทยไว้ 4 ด้าน คือ ด้านแรก พัฒนาคุณภาพการให้บริการประชาชนที่ดีขึ้น ด้านที่สอง ปรับบทบาทภารกิจและขนาดให้มีความเหมาะสม ด้านที่สาม ยกระดับขีดความสามารถและมาตรฐานการทำงานให้อยู่ในระดับสูง และเทียบเท่าเกณฑ์สากล และด้านที่สี่ พัฒนาระบบราชการให้สามารถ ตอบสนองต่อการบริหารการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทยด้วยกัน เจ็ดยุทธศาสตร์ที่สำคัญ คือ ยุทธศาสตร์แรกเป็น การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทำงาน ยุทธศาสตร์ที่สองเป็นการปรับปรุง โครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน ยุทธศาสตร์ที่สาม เป็นการรื้อปรับระบบการเงิน และการงบประมาณ ยุทธศาสตร์ที่สี่ เป็นการสร้างระบบบริหารงานบุคคลและค่าตอบแทนใหม่ ยุทธศาสตร์ที่ห้า เป็นการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรม และค่านิยมการทำงานใหม่ ยุทธศาสตร์ที่หกเป็นการเสริมสร้างระบบราชการให้ทันสมัย และยุทธศาสตร์ที่เจ็ด เป็นการเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานราชการ
ในการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ดังกล่าวนั้น สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน ได้มีการนำแนวคิดการบริหารและจัดการภาครัฐแนวใหม่มาใช้ในการพัฒนาระบบราชการไทย มี 7 ยุทธศาสตร์ คือ (ทิพาวดี เมฆสวรรค์ และบวรศักดิ์ อุวรรณโณ, 2545, หน้า 26-35)
1. ยุทธศาสตร์ด้านการปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทำงานใหม่ ตามแนวคิดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนด้วยการคำนึงถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการปฏิบัติงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย สามารถตรวจสอบผลงานได้ โดยแนวคิดหรือหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี โดยมีรายละเอียดดังนี้
1.1 หลักนิติธรรม ได้แก่ การตรวจตรากฎหมาย กฎข้อบังคับต่าง ๆ ให้ทันสมัย และเป็นธรรม รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมายต้องมีความรัดกุม รวดเร็ว และเป็นธรรม
1.2 หลักคุณธรรม ได้แก่ การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้ เจ้าหน้าที่ของรัฐยืดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นตัวอย่างแก่สังคม และส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกันเพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตเป็นนิสัย
1.3 หลักความโปร่งใส ได้แก่ การสร้างความไว้วางใจ ด้วยการปรับปรุง กลไกการทำงานขององค์การให้มีความโปร่งใส ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวกและเข้าใจง่าย รวมทั้งมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้ โดยแนวทางการดำเนินการประกอบด้วย การเผยแพร่ข้อมูล การประชาสัมพันธ์ การปรับปรุงข้อมูลให้ทันสมัย หรือการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดง ความคิดเห็นในการปฏิบัติงาน
1.4 หลักความมีส่วนร่วม ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม รับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญด้วยการแจ้งความเห็น การไต่สวนสาธารณะ การประชาสัมพันธ์ การแสดงประชามติ หรืออื่น ๆ
1.5 หลักความรับผิดชอบ หมายถึง การตระหนักความสำนึกในความรับผิดชอบต่อตนเองโดยปฏิบัติหน้าที่ด้วยความตรงไปตรงมาอย่างมีเหตุผล มีผลงาน จนถึงสุดท้ายรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่าง และมีความกล้าที่จะยอมรับผลดีและผลเสียจากการกระทำของตน
1.6 หลักความคุ้มค่า หมายถึง การบริหารจัดการและใช้ทรัพยากร สิ่งของต่าง ๆ ทรัพยากรเวลา รวมทั้งการใช้สมองเพื่อให้งานสำเร็จได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม
2. ยุทธศาสตร์ด้านการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินในเชิงบูรณาการ โดยให้มีลักษณะแบบเมตริกซ์ และจัดโครงสร้างองค์การของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ให้เหมาะสม รองรับกับสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป และปรับรูปแบบการทำงานให้มีความยืดหยุ่นคล่องตัว
3. ยุทธศาสตร์ด้านการรื้อปรับระบบการเงิน และการงบประมาณโดยกำหนด ให้มีการจัดการงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน และผลลัพธ์ (Performance Based Budgeting--PBB) ซึ่งหมายถึงระบบงบประมาณที่ให้ความสำคัญกับการกำหนดพันธกิจ ขององค์การ เป้าหมายและวัตถุประสงค์ กลยุทธ์ แผนงาน โครงการ อย่างเป็นระบบ มีการติดตามและประเมินผลสม่ำเสมอ เพื่อวัดผลสำเร็จ รวมทั้งมีการเชื่อมโยงการบริหารจัดการ ทรัพยากร การเงิน และพัสดุ ที่สะท้อนให้เห็นถึงผลสำเร็จของงาน และพันธกิจต่าง ๆ ขององค์การหรือของรัฐภายใต้ระบบการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี (good governance) โดยมีการกำหนดตัวชี้วัดทั้งในด้านผลผลิต อันได้แก่ ปริมาณงานที่ทำเสร็จ คุณภาพของผลผลิต เวลาที่ดำเนินการ ส่วนผลลัพธ์ เป็นเรื่องของผลข้างเคียง ผลกระทบที่เกิดขึ้น หรือผลที่ได้เป็นไปตามเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ขององค์การ ซึ่งแสดงถึงประสิทธิผลของผลผลิตของหน่วยปฏิบัตินั้น
4. ยุทธศาสตร์ด้านการสร้างระบบบริหารงานบุคคล และค่าตอบแทนใหม่ โดยใช้แนวทางการพัฒนาสมรรถนะการบริหารทรัพยากรบุคคล เพื่อพัฒนา ขีดความสามารถ (competency based approach) ทัศนคติ และพฤติกรรมที่พึงประสงค์ ยึดหลักการจ่ายค่าตอบแทนตามผลงาน และเปิดโอกาสให้บุคคลผู้มีความสามารถสูงจากภายนอกสามารถเข้าสู่ระบบราชการในระดับต่าง ๆ ได้โดยง่าย โดยแนวคิดสมรรถนะ เป็นการเน้นพฤติกรรมของบุคคลที่เกิดจากความรู้ ทักษะ ความสามารถ และคุณลักษณะส่วนบุคคล ซึ่งการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์บนพื้นฐานหลักสมรรถนะ (competency-based development) จะมุ่งเน้นตามความต้องการขององค์การโดยยึดหลักสมรรถนะที่สอดคล้องกับการปฏิบัติงานในมาตรฐานระดับสูง เพื่อบรรลุวิสัยทัศน์ พันธกิจ และกลยุทธ์ขององค์การ
5. ยุทธศาสตร์ด้านการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรม และค่านิยม โดยกำหนดค่านิยมเชิงสร้างสรรค์ขึ้นเพื่อเป็นคุณธรรมประจำใจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐถือปฏิบัติเพื่อสร้างวัฒนธรรมการทำงานใหม่ที่มุ่งสร้างคุณประโยชน์สูงสุดให้กับประชาชน และประเทศชาติรวม 5 ประการ คือ ประการแรก กล้ายืนหยัดทำในสิ่งที่ถูกต้อง (moral courage) หมายถึง การทำงานที่ยึดมั่นความถูกต้อง ดีงาม ความชอบธรรม การเสียสละ ยึดหลักวิชา และจรรยาวิชาชีพรวมทั้งไม่โอนอ่อนตามอิทธิพลใด ๆ ประการที่สอง ซื่อสัตย์ และมีความรับผิดชอบ (integrity & responsibility) หมายถึง การปฏิบัติหน้าที่อย่างตรงไปตรงมา แยกเรื่องส่วนตัวออกจากหน้าที่การงานและมีความรับผิดชอบต่อหน้าที่การงาน ต่อประชาชน ต่อผลการปฏิบัติงาน ต่อองค์การ และต่อการพัฒนา ปรับปรุงระบบราชการ ประการที่สาม การสร้างความโปร่งใส ตรวจสอบได้ (transparency & accountability) หมายถึง การปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์การให้มีความโปร่งใส และให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องได้ รวมทั้งเปิดเผยข้อมูลข่าวสารภายใต้กรอบของกฎหมาย ประการที่สี่การไม่เลือกปฏิบัติ หมายถึงการบริการประชาชนด้วยความเสมอภาค เน้นความสะดวก รวดเร็ว ประหยัดและถูกต้อง รวมทั้งปฏิบัติต่อผู้มารับบริการด้วยความมีน้ำใจ เมตตาเอื้อเฟื้อ ประการที่ห้ามุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน หมายถึง การทำงานให้แล้วเสร็จตามกำหนด เกิดผลดีแก่หน่วยงานและส่วนรวมและมีการใช้ทรัพยากรของทางราชการให้คุ้มค่าเสมือนหนึ่งการใช้ทรัพยากรของตนเอง รวมทั้งเน้นการทำงานโดยยึดผลลัพธ์เป็นหลัก มีการวัดผลงานและค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น (สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.), 2545, หน้า 38-43)
6. ยุทธศาสตร์ด้านการเสริมสร้างระบบราชการให้ทันสมัย โดยเน้นส่งเสริมให้เจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนได้เรียนรู้เทคโนโลยีสารสนเทศ และการสื่อสารอย่างกว้างขวาง และพัฒนาการให้บริการด้วยระบบอิเลคโทรนิคอย่างครบวงจรในระดับสำนักงานของหน่วยงานภาครัฐด้วยการเชื่อมโยงโครงข่ายกับรัฐบาลอิเลคโทรนิคที่มีมาตรฐานเดียวกัน เพื่อให้การแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงานภาครัฐมีประสิทธิภาพ ภายใต้แนวคิดของการยึดประชาชนพลเมืองเป็นหลักและสามารถให้บริการประชาชนได้ตลอดเวลา ไม่มีวันหยุด
7. การเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยการให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอแนะความคิดเห็น ร่วมปฏิบัติงาน และตรวจสอบผลการดำเนินงานด้วยการเปิดเผยเกี่ยวกับการปฏิบัติงานในเว็บไซด์ เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลสารสนเทศได้ง่าย และการกำหนดความสำเร็จของนโยบาย แผน และโครงการต่าง ๆ โดยการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในระบบราชการด้วยการให้ประชาชนเป็นตัวชี้วัดหนึ่งในการบริหารงานที่ดีของส่วนราชการ
คุณภาพการให้บริการ (quality of service) วีระวัฒน์ ปันนิตามัย (2542, หน้า 13-17) ได้กล่าวว่า การบริหารงานของภาครัฐในศตวรรษที่ 21 ที่จะประสบความสำเร็จอย่างเป็นมรรคเป็นผลได้นั้น ผู้บริหารระดับสูงจะต้องเป็นรากฐานของการสร้างวิสัยทัศน์ชี้นำถึงเป้าประสงค์ โดยการมุ่งประโยชน์ของชาติ หลักของความถูกต้อง มีความเป็นธรรม มีความสามารถ พัฒนาความรู้ ทักษะและประสบการณ์ที่ดีต่องานในหน้าที่ เพื่อที่จะทำงานให้ประสบความสำเร็จ ทันเวลา มีความรอบรู้ ความเชี่ยวชาญในงาน สร้าง ผลงานที่เพิ่มคุณค่าอยู่เสมอ อันจะเป็นประโยชน์แก่ระบบราชการพร้อมเสมอที่จะอธิบายถึงปัญหา อุปสรรค และแนวทางป้องกันแก้ไขได้ เน้นการมีส่วนร่วม คือ การส่งเสริมและเปิดโอกาสให้ผู้ที่เกี่ยวข้องและผู้ที่ได้รับผลกระทบจากนโยบาย แนวทางปฏิบัติ เข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายร่วมคิดร่วมทำ ร่วมตัดสินใจ ในการ แก้ปัญหา และหาแนวทางใหม่ ๆ เพื่อการเปลี่ยนแปลงพัฒนาการสร้างวิสัยทัศน์ร่วมกัน ได้เป็นอย่างดีและสื่อความเข้าใจ โน้มน้าวรวมทั้งเร่งเร้าให้มีการปฏิบัติล่วงหน้า อีกทั้งต้องเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลงอยู่เป็นนิจ สามารถที่จะสร้างแรงจูงใจที่ดีในการทำงานให้แก่ผู้ปฏิบัติให้มีจิตสำนึกรักองค์การ กระตุ้นและส่งเสริมความคิดริเริ่ม เพื่อความเป็นเลิศ และการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งการมุ่งผลสัมฤทธิ์ การกำหนดภารกิจ วัตถุประสงค์ เป้าหมาย ผลผลิต และผลลัพธ์ของการปฏิบัติ ที่ดีที่สุดบรรลุ เป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมทั้งรับฟังความคิดเห็นและมุมมองต่าง ๆ จากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับองค์การ มีความเป็นมืออาชีพ ปฏิบัติงานด้วยจิตที่มุ่งบริการ คำนึงถึงคุณภาพของ ผลงาน และการบริการให้ได้ตามความคาดหวังของประชาชน อย่างได้มาตรฐาน มีการพัฒนาตนเอง และทีมงานให้คิดใหม่ทำใหม่ในสิ่งที่ดีกว่าอยู่เสมอ มีการนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ มาสนับสนุนการประกอบการ

บรรณานุกรม

อรอนงค์ ประสังสิต(2550). การบริหารการจัดเก็บภาษีอากร: ศึกษากรณีกลุ่มภารกิจด้านรายได้ กระทรวงการคลัง. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

ทิพาวดี เมฆสวรรค์ และบวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2545). การสร้างระบบบริการกิจการบ้านเมืองที่ดี. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์อาทิตย์โพรดักส์ กรุ๊ป.

วีระวัฒน์ ปันนิตามัย. (2542). ค่านิยมของผู้บริหารระดับสูง. วารสารข้าราชการ, 44(1), 13-17.

สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.). (2545). การปรับบทบาท ภารกิจ และโครงสร้างส่วนราชการกระทรวงการคลัง. กรุงเทพมหานคร: ผู้แต่ง.

29 สิงหาคม 2554
แนวความคิดเรื่อง ปัญหาการจัดการขององค์การของรัฐในประเทศไทย

ปัญหาของระบบราชการไทย
การศึกษาปัญหาของระบบราชการไทยในระยะแรกได้แก่ นักวิชาการชาวอเมริกัน เช่น Riggs (1966) โดย Riggs ได้เขียนหนังสือชื่อ The Modernization of a Bureaucratic Polity ซึ่งชี้ให้เห็นว่า ระบบราชการไทยมีอำนาจมากและเติบโตกว่าระบบการเมือง ทำให้การบริหารงานของประเทศไม่มีประสิทธิภาพ เกิดการฉ้อราษฎร์บังหลวง การเล่นพรรคเล่นพวก และไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ดำเนินงานทั้งนี้เพื่อผลประโยชน์ของตัวข้าราชการเป็นสำคัญ
ฉลองภพ สุสังกรณ์กาญจน์ และอภิชัย พันธเสน (2539) ได้ศึกษาปัญหาของระบบราชการและจำแนกออกเป็น 2 ประเด็น คือ ตัวระบบราชการ และตัวข้าราชการสรุปได้ดังนี้
ประเด็นแรกเป็น ปัญหาที่เกี่ยวกับตัวระบบราชการไทย อำนาจในการบริหารและตัดสินใจของระบบราชการ ในปัจจุบันยังคงมีลักษณะเป็นการรวมศูนย์เข้าที่ส่วนกลาง โดยมีนักการเมืองในฐานะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องเป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจสูงสุดในเกือบทุกเรื่อง ระบบราชการได้ขยายตัวรวดเร็วยุคเร่งรัดพัฒนาเป็นเหตุให้มีหน่วยงานและบุคลากรเป็นจำนวนมาก ทำหน้าที่ซ้ำซ้อนเกิดเป็นปัญหาในเรื่องประสิทธิภาพในการทำงาน และมีผลโดยตรงต่อขีดความสามารถในการปรับเงินเดือนโครงสร้างของระบบราชการส่วนใหญ่ไม่คล่องตัว และไม่สามารถสนองตอบต่อการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอนาคต ระบบธุรกิจการเมืองที่พัฒนามาจนถึงปัจจุบัน ประกอบกับผลตอบแทนที่ได้รับจากการปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เมื่อเปรียบเทียบกับผลตอบแทนในภาคธุรกิจเอกชนได้ลดลงอย่างต่อเนื่อง ลักษณะดังกล่าวเป็นแรงจูงใจให้เกิดความหย่อนยานทางคุณธรรมแก่ตัวข้าราชการ เป็นสิ่งที่นำไปสู่การทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ การสร้างกฎระเบียบที่ยุ่งยากสลับซับซ้อนเป็นอุปสรรคต่อภาคเอกชน และประชาชน และการสร้างการผูกขาดทางธุรกิจ เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ หรือแม้แต่กระทั่งการเข้าไปมีส่วนพัวพันกับธุรกิจนอกกฎหมาย ซึ่งทั้งหมดนี้มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประสิทธิภาพการทำงานของระบบราชการ และ
ประเด็นที่สองคือ ปัญหาที่เกี่ยวกับตัวข้าราชการ ข้าราชการบางส่วนขาดจริยธรรมและจรรยาบรรณในการปฏิบัติหน้าที่ ส่วนหนึ่งเนื่องจากมีรายได้ต่ำ อีกส่วนหนึ่งเกิดจากการมีอำนาจมากเกินไป และอีกส่วนหนึ่งถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองขาดข้าราชการที่มีความรู้ความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างมีประสิทธิภาพเนื่องจากการสูญเสียบุคลากรให้กับภาคเอกชน ตลอดจนผู้ที่เข้ารับราชการในปัจจุบันมีคุณภาพการศึกษาเฉลี่ยที่ต่ำลงกว่าในอดีตมาก ข้าราชการมีความรู้สึกต่ำต้อยในเกียรติภูมิและศักดิ์ศรี เนื่องจากสภาพแวดล้อมที่ไม่ก่อให้เกิดความภูมิใจในอาชีพและเกียรติศักดิ์แห่งตน

ปัญหาของรัฐวิสาหกิจ
กระทรวงการคลังได้ศึกษาปัญหาของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งสรุปได้ 8 ข้อใหญ่ ๆ ดังนี้
1. ปัญหาทางด้านการบริหารการจัดการ มี 2 กรณี คือ กรณีแรก ผู้บริหารและคณะกรรมการมักจะเปลี่ยนแปลงไปตามอำนาจทางการเมือง ทำให้ไม่มีความต่อเนื่องในการบริหารการดำเนินการตามนโยบายที่วางไว้ กรณีที่สอง ระบบการทำงานของรัฐวิสาหกิจคล้ายคลึงกับระบบราชการ ขาดความคล่องตัว ต้องปฏิบัติตามกฎระเบียบต่าง ๆรวมทั้งมีหน่วยงานที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจหลายหน่วยงาน ทำให้เกิดความล่าช้าในการทำงานต่าง ๆ
2. ปัญหาทางด้านบุคลากร มี 3 กรณี คือ กรณีที่หนึ่ง จำนวนบุคลากรในระบบรัฐวิสาหกิจมีจำนวนมากและมีปัญหาการล้นงานในบางแห่ง มีผลทำให้ค่าใช้จ่ายทางด้านเงินเดือน ค่าจ้าง และสวัสดิการต่าง ๆ เป็นภาระที่หนักมากของแต่ละรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐวิสาหกิจที่ประสบภาวะขาดทุนมาก เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย และองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ เป็นต้น กรณีที่สอง ประสิทธิภาพในการดำเนินงานของบุคลากรส่วนใหญ่ยังต่ำกว่าภาคเอกชน เนื่องจากขาดการฝึกอบรมอย่างสม่ำเสมอ และขาดบุคคลที่มีประสิทธิภาพ เข้ามาทำงานโดยบุคคลเหล่านี้ส่วนใหญ่ไปทำงานกับภาคเอกชนเพื่อรับเงินเดือนค่าตอบแทนที่สูงกว่า และกรณีสุดท้ายจำนวนเงินเดือนของพนักงานรัฐวิสาหกิจในระดับล่างสูงกว่าตลาดแรงงานทั้งราชการและเอกชนมากในขณะที่เงินเดือนของพนักงานรัฐวิสาหกิจส่วนที่ทำงานระดับนโยบายและบริหารต่ำกว่าภาคเอกชน จึงทำให้เกิดปัญหาการขาดแคลนแรงงานในระดับที่มีคุณภาพและมี
ศักยภาพในการพัฒนาองค์การ
3. ปัญหาทางด้านระบบบัญชีการเงินและระบบข้อมูลในการบริหาร ได้แก่ การที่ระบบบัญชีการเงินในหลายรัฐวิสาหกิจยังไม่ทันสมัยและไม่ได้มาตรฐาน ทำให้ไม่สามารถใช้เป็นข้อมูลในการประเมินผลงานและทำให้การประมวลข้อมูลแต่ละปีเป็นไปอย่างล่าช้า
4. ปัญหาความซ้ำซ้อนในการดำเนินงาน การดำเนินงานซ้ำซ้อนของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจมีความแตกต่างจากการดำเนินการภาคเอกชน จึงมีผลทำให้ขบวนการดำเนินการเป็นไปอย่างล่าช้า เพราะต้องผ่านหลายกระบวนการและมีการทำงานที่ซ้ำซ้อนกันในหน่วยงาน
5. ปัญหาการขาดแคลนเงินทุน ทำให้รัฐวิสาหกิจไม่สามารถจัดหาสินค้าและบริการได้เพียงพอและทันกับความต้องการ นอกจากนี้ยังเป็นภาระให้กับรัฐวิสาหกิจที่จะต้องหาเงินมาชำระหนี้ให้ทันกับระยะเวลา
6. ปัญหาจากโครงสร้างองค์การของรัฐวิสาหกิจ รัฐวิสาหกิจมีวัตถุประสงค์และโครงสร้างการจัดตั้งไม่เป็นผลที่เอื้ออำนวยต่อการดำเนินงานในปัจจุบัน ก่อให้เกิดขั้นตอนมากมาย มีความล่าช้าในการตัดสินใจและเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันกับภาคเอกชน
7. ปัญหาทางด้านกฎหมายและกฎระเบียบต่าง ๆ ที่ใช้บังคับกับรัฐวิสาหกิจรัฐวิสาหกิจเป็นส่วนหนึ่งของกลไกของรัฐ ทำให้ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมายต่าง ๆ ที่มีมากมาย ทำให้เกิดความไม่คล่องตัว นอกจากนี้ในบางอุตสาหกรรมกฎหมายก็ได้ให้อำนาจผูกขาดไว้กับรัฐวิสาหกิจด้วย เช่น ธุรกิจโทรคมนาคม ทำให้รัฐวิสาหกิจมีบทบาททั้งในด้านการให้บริการและการกำกับดูแลซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการขยายและพัฒนาการให้บริการ เพื่อรองรับกับความต้องการของลูกค้าและธุรกิจ
8. ปัญหาด้านแรงงาน การกำหนดนโยบายของรัฐเพื่อพัฒนารัฐวิสาหกิจ ทั้งการนำระบบการประเมินผลการดำเนินงานรัฐวิสาหกิจและการเพิ่มบทบาทภาคเอกชน ในรัฐวิสาหกิจจะประสบปัญหาการต่อต้านจากพนักงานที่เป็นแรงงานมาโดยตลอด จนในพ.ศ. 2534 ได้มีการยุบเลิกสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจ ปัจจุบันพระราชบัญญัติแรงงาน
รัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. 2543 ได้กำหนดให้มีการจัดตั้งสหภาพแรงงานของรัฐวิสาหกิจขึ้นใหม่อีกครั้ง ทำให้การกำหนดนโยบายเพื่อพัฒนารัฐวิสาหกิจจากภาครัฐจะเป็นไปด้วยความลำบากและมีอุปสรรคมากยิ่งขึ้นอันจะมีสาเหตุจากการรวมตัวของสหภาพแรงงานในการประท้วงเพื่อคัดค้านรัฐบาล

บรรณานุกรม

ฑิตติมา วิชัยรัตน์. (2551). บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล ในองค์การของรัฐในประเทศไทย. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ และ อภิชัยพันธเสน (2539,ธันวาคม).ภาคราชการกับอนาคต การพัฒนาประเทศ. เอกสารประกอบการสัมมนาวิชาการประจำปี 2539 เรื่อง ปฏิรูปภาคราชการเพื่ออนาคตของไทย, โรงแรมแอมบาสเดอร์ซิตี้ จอมเทียน ชลบุรี.

Riggs, F. (1966). The modernization of bureaucratic polity. Honolulu, HI: East-West Center Press.

21 พฤศจิกายน 2554
พรายพล คุ้มทรัพย์ (2542, หน้า 522-523) ได้อธิบายสาเหตุของปัญหาที่ทำให้รัฐวิสาหกิจไทยไม่มีประสิทธิภาพ ดังนี้ ประการแรกคือรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่เป็นผู้ผูกขาดให้บริการเพียงรายเดียว ไม่ต้องแข่งขันกับใคร จึงไม่กระตือรือร้นที่จะปรับปรุงประสิทธิภาพการทำงาน ผู้รับบริการต้องซื้อจากเจ้าเดียวอยู่แล้ว เพราะไม่มีทางเลือกรัฐวิสาหกิจไม่มีแรงจูงใจจะพยายามลดต้นทุนการผลิต เพราะสามารถกำหนดราคาโดยอิงต้นทุน (หรือที่เรียกว่า cost-based pricing) ทำให้ไม่มีโอกาสขาดทุนได้เลย ประการถัดมาคือรัฐวิสาหกิจเป็นของรัฐบาล จึงเป็นของประชาชนทุกคนด้วย แต่ส่วนใหญ่มักไม่มีระบบกำกับตรวจสอบให้รัฐวิสาหกิจทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ เปรียบเสมือนเป็น“กิจการที่ไร้เจ้าของที่แท้จริง” ตัวอย่างเช่น รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งของไทยอยู่ใต้การกำกับของหลายหน่วยงาน/คณะกรรมการ ทำให้ขาด “เจ้าของเรื่อง” และการประสานงานที่ดี ประชาชนก็ไม่มีโอกาสที่จะมีส่วนร่วมในการกำกับดูแล ดังนั้นในบางกรณี ผู้บริหารและพนักงานของรัฐวิสาหกิจก็ดำเนินงานตามวัตถุประสงค์ที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ตนเองมากกว่าประโยชน์ขององค์การและของสังคม เช่น พยายามขยาย “อาณาจักร” ของตนเองโดยไม่คำนึงถึงประสิทธิภาพและคุณภาพของบริการ ประการที่สามได้แก่ ระบบการบริหารและโครงสร้างองค์การของรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มีลักษณะเป็น “ราชการ” มีขั้นตอนการตัดสินใจหลายระดับ ทำให้ขาดความคล่องตัวในการทำงานระบบแรงจูงใจก็ไม่ทำให้พนักงานขวนขวายปรับปรุงงานของตนเอง คณะกรรมการอำนวยการไม่ได้เป็นผู้เชี่ยวชาญและไม่มีประสบการณ์เกี่ยวกับงานของรัฐวิสาหกิจ ในประเทศไทย กรรมการส่วนใหญ่ใน “บอร์ด” ของรัฐวิสาหกิจคือ ข้าราชการประจำจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง บุคคลเหล่านี้มักจะไม่มีเวลาให้ (และในบางกรณีก็ไม่ให้ความสนใจ) กับงานของรัฐวิสาหกิจเท่าที่ควร ประการที่สี่คือรัฐบาลมีความสับสนในประสงค์ของรัฐวิสาหกิจ อยากให้รัฐวิสาหกิจมีฐานะการเงินที่ดี แต่ในขณะเดียวกันก็อยากให้คิดค่าบริการถูก ๆ ลงทุนมาก ๆ บริการสังคมมาก ๆ และจ้างคนงานเยอะ ๆบางครั้งก็กดดันให้รัฐวิสาหกิจไปลงทุนหรือจ่ายเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมือง ซึ่งทำให้เกิดความซ้ำซ้อนและสูญเปล่า นักการเมืองบางกลุ่มเข้าแทรกแซงการทำงานของรัฐวิสาหกิจเพื่อตักตวงผลประโยชน์อันมิชอบด้วย จึงทำให้รัฐวิสาหกิจหลายแห่งต้องขาดทุนในที่สุด ตัวอย่างเช่น รัฐบาลอังกฤษในอดีตเคยกำหนดให้รัฐวิสาหกิจด้านไฟฟ้าต้องใช้ถ่านหินในประเทศ (ซึ่งผลิตโดยรัฐวิสาหกิจด้วยกันเอง) แทนที่จะใช้ถ่านหินนำเข้าซึ่งมีราคาถูกกว่า ทั้งนี้เพื่อให้คนงานเหมืองถ่านหินมีงานทำ ประการที่ห้าคือพนักงานรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มีการรวมตัวกันได้ดี สามารถใช้องค์การของตนในรูปของสหภาพแรงงานเพื่อต่อรองเรียกร้องเอาผลประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งอาจยิ่งทำให้รัฐวิสาหกิจหย่อนประสิทธิภาพมากขึ้น รัฐบาลและผู้บริหารมักจะโอนอ่อนผ่อนตามข้อเรียกร้อง(ซึ่งบางทีเป็น “ข้อขู่เข็ญ” ทางการเมืองพร้อมกับการประท้วง) ของกลุ่มพนักงานรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะในประเทศที่รัฐบาลมีฐานะทางการเมืองที่ง่อนแง่นอยู่แล้ว จึงทำให้การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงเป็นเรื่องยาก
บริษัท ไทยเรทติ้ง แอนด์ อินฟอร์เมชั่นเซอร์วิส จำกัด (TRIS) (8 ต.ค. 2551) ได้ให้ข้อสังเกตในการประเมินผลบทบาทของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ปีบัญชี 2550 5 ประการที่สำคัญดังนี้ ประการแรก รัฐวิสาหกิจไม่มีการกำหนดทิศทาง/แผนงาน ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ไม่มีการกำหนดกลยุทธ์เพื่อความอยู่รอดหรือเติบโตขององค์การที่ชัดเจน ประการที่สองมีการติดตามความเพียงพอของระบบการบริหารความเสี่ยงและระบบการบริหารจัดการสารสนเทศค่อนข้างน้อย ประการที่สามการประชุมคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ ส่วนใหญ่ยังไม่เป็นไปตามวาระที่แจ้งไว้ล่วงหน้า มีการเพิ่มถอน เวียนวาระการประชุม หรือขอสัตยาบันย้อนหลังบ่อยครั้ง สะท้อนให้เห็นถึงประธานกรรมการและผู้บริหารสูงสุดยังขาดการหารือร่วมกันเพื่อวางแผนการประชุมเท่าที่ควร ประการที่สี่ คณะกรรมการยังให้ความสำคัญกับการประเมินผลตนเองค่อนข้างน้อย และขาดการนำไปพิจารณา ปรับปรุงการทำงานอย่างเป็นรูปธรรม และประการสุดท้ายคือ รัฐวิสาหกิจประมาณ 10 แห่ง (ร้อยละ 20 ของจำนวนรัฐวิสาหกิจทั้งหมด) มีการเปลี่ยนแปลงคณะกรรมการบ่อยครั้ง หรือไม่มีผู้บริหารสูงสุด และบางแห่งปล่อยให้ว่างเป็นเวลานาน
นิพนธ์ พัวพงศกร (2546, หน้า 10) ได้ศึกษาเรื่อง ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม: กรณีคณะกรรมการในหน่วยงานของรัฐ พบว่ามี 3 พฤติกรรมที่เข้าข่ายความขัดแย้งของผลประโยชน์ ได้แก่ พฤติกรรมแรกความขัดแย้งที่เกิดจากองค์การของรัฐมี 2 บทบาท ได้แก่ หน่วยงานทำหน้าที่ควบคุมและปฏิบัติการ: ธนาคารแห่งประเทศไทย บริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน)การประปานครหลวง รัฐวิสาหกิจลงทุนในบริษัทที่ประกอบกิจการประเภทเดียวกันผู้บริหารบริษัทลูกเป็นกรรมการบริษัทแม่ พฤติกรรมที่สอง บุคคลมี 2 บทบาท ทำให้โอกาสเกิดความขัดแย้งสูง เช่น หน่วยงานรัฐที่มีอำนาจให้สิทธิประโยชน์ มีกรรมการจากภาคเอกชนที่มีส่วนได้เสีย ผู้บริหารหน่วยงานรัฐออกไปทำงานในบริษัทที่เคยถูกกำกับ รัฐวิสาหกิจตั้งบริษัทลูกเพื่อประโยชน์ส่วนตัวของผู้บริหาร กรรมการภาคเอกชนมีส่วนได้เสียกับธุรกิจของรัฐวิสาหกิจ กรรมการกู้เงิน/ฝากญาติพี่น้องเข้าทำงานในรัฐวิสาหกิจ หน่วยงานปฏิบัติ เชิญเจ้าหน้าที่หน่วยงานกำกับมาเป็นกรรมการ และพฤติกรรมสุดท้าย ความขัดแย้งที่เกิดจากเหตุปัจจัยทางการเมือง เช่น รัฐวิสาหกิจให้กู้/ลงทุนในโครงการของเอกชนตาม “นโยบายรัฐ” return ต่ำ/เงินกู้ไม่ได้คืน การใช้อำนาจแฝงผ่านกรรมการซึ่งเป็นที่ปรึกษานักการเมือง
นอกจากนี้นิพนธ์ พัวพงศกร ยังได้ให้เงื่อนไขที่เอื้ออำนวยต่อความขัดแย้งในเรื่อง ผลประโยชน์ว่า เกิดจากหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่จัดสรรทรัพยากรหรือมีอำนาจกำกับ ควบคุม การเมืองอุปถัมภ์ กฎหมายยังเปิดช่องให้ผู้มีส่วนได้เสียเป็นกรรมการโดยปราศจากมาตรการป้องกันที่ชัดเจน มีกฎหมายห้ามการมีส่วนได้เสีย แต่ไม่ได้บังคับใช้ขาดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและโปร่งใสในการแต่งตั้ง การทำงานของกรรมการขาดหลักธรรมาภิบาล ฯลฯ ปัญหาความขัดแย้งในรัฐวิสาหกิจ ส่วนใหญ่เกิดจากการแต่งตั้งคนของนักการเมือง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจากเอกชนมีส่วนได้เสีย มีการวิ่งเต้นขอเป็นกรรมการบางชุดที่มีอำนาจกำกับธุรกิจที่ตนบริหารจัดการ นอกจากถูกซื้อตัวแล้ว บางคนยังซื้อตัวเองเข้ามา กรรมการบางคนมีส่วนได้เสียกับการจัดจ้างจัดซื้อ และการหาประโยชน์ที่ไม่ใช่เงิน บางคนเรียกร้องผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจ โครงสร้างคณะ-กรรมการและอำนาจ เปิดโอกาสให้เกิดความขัดแย้ง

บรรณานุกรม

ฑิตติมา วิชัยรัตน์. (2551). บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล ในองค์การของรัฐในประเทศไทย. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

นิพนธ์ พัวพงศกร. (2546). ความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ ส่วนรวม: กรณีคณะกรรมการในหน่วยงานของรัฐ. กรุงเทพมหานคร: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.

พรายพล คุ้มทรัพย์. (2542). 60 ปี เศรษฐกิจไทย 60ปีเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์.กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

21 พฤศจิกายน 2554