ทฤษฎีระบบราชการ (bureaucracy) Max Weber.

ทฤษฎีระบบราชการ (bureaucracy) Max Weber.

bureaucracy หรือ ระบบราชการ อาจแยกพิจารณาได้เป็น 2 แบบ

1. Bureaucracy – ในฐานะที่เป็นสถาบันทางสังคม (social institute) สถาบันหนึ่ง นั่นคือ เป็นสถาบันการบริหาร / การปกครองของรัฐ
1.1 ถือเป็นสถาบันหนึ่งของกระบวนการในการปกครองประเทศ
1.2 เป็นสถาบันที่มีหน้าที่ ต้องปกป้อง ดูแล รักษาผลประโยชน์บ้านเมือง อีกแห่งหนึ่ง
1.3 ต้องการอิสระในการทำงาน เป็นสถาบันที่มั่นคง ยากต่อการเปลี่ยนแปลง แก้ไข
2. bureaucracy - ในฐานะที่เป็น รูปแบบหนึ่งของการจัดองค์การ (a form of organization) ในแง่นี้ bureaucracy
2.1 ระบบการบริหาร หรือระบบการทำงานระบบหนึ่ง
2.2 มีโครงสร้างแบบที่เรียกว่า “Weberian Bureaucracy”
2.3 เป็นสิ่งที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงให้ ตามความเหมาะสมกับสภาพการณ์ต่าง ๆ
ระบบราชการ (Bureaucracy)
Max Weber – ได้เสนอแนวคิดเกี่ยวกับการจัดองค์การแบบ ระบบราชการ หรือ Bureaucracy ขึ้นมา

ข้อสมมติฐาน องค์การแบบระบบราชการเป็นองค์การที่ดีที่สุด และมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประหยัดที่สุดเหตุผล

1. ยึดหลักการบริหารที่อาศัยความมีเหตุมีผล และ ความถูกต้องตามกฎหมายในการปฏิบัติงาน
2. มีการแบ่งงานกันทำอย่างเป็นทางการตามตัวบทกฎหมาย
3. อาศัยหลักความรู้ความสามารถ (ระบบคุณธรรม) เป็นเกณฑ์ในการบริหารงานบุคคล
4. สามารถพยากรณ์พฤติกรรมหรืออปรากฎการณ์ได้
ระบบราชการ (bureaucracy) เป็นรูปแบบโครงสร้างของการจัดองค์การขนาดใหญ่ที่สามารถนำไปใช้เป็นวิธีการในการจัดองค์การได้ทั้งในภาครัฐและเอกชน ไม่ใช่ระบบการบริหารที่ใช้ในองค์การภาครัฐเท่านั้น แต่ในองค์การภาคเอกชนขนาดใหญ่ก็นำไปใช้ด้วย
Bureaucracy จึงเป็นระบบการบริหารระบบหนึ่งที่นิยมนำไปใช้ในองค์การขนาดใหญ่ที่มีคนจำนวนมาก มีภารกิจที่ต้องทำมาก

กลไกการบริหาร (administrative apparatus) เป็นกลไกการควบคุม และทำหน้าที่เป็นตัวเชื่อมระหว่าง
ผู้นำและกลุ่มชนที่ถูกปกครอง กลไกการบริหาร ต้องมีรูปแบบที่เหมาะสมกับรูปแบบแห่งอำนาจที่ผู้นำในสังคมนั้นใช้อยู่

รูปแบบแห่งการใช้อำนาจในการปกครองบังคับบัญชา ตามแนวคิดของ Max Weber แบ่งเป็น 3 รูปแบบ

-Charismatic Domination รูปแบบการใช้อำนาจเฉพาะตัวแบบอาศัยบารมี กลไกลการบริหารที่ใช้คือ
Dictatorship, communal
-Traditional domination รูปแบบการใช้อำนาจแบบประเพณีนิยม
-Feudal / Patrimonial (ระบบศักดินา / เจ้าขุนมูลนาย) รูปแบบการใช้อำนาจตามกฎหมาย (Legal domination)

ระบบราชการ (bureaucracy)

จะทำหน้าที่เป็นกลไกการบริหารของกลุ่มชน โดยผู้นำจะใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายปกครอง บังคับบัญชาโดยผ่านระบบราชการ

องค์การแบบระบบราชการตามแนวคิดของ Max Weber จะประกอบด้วยโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญ 7 ประการดังนี้

1. หลักลำดับขั้น (hierachy)
2. หลักความรับผิดชอบ (responsibility)
3. หลักแห่งความสมเหตุสมผล (rationality)
4. การมุ่งสู่ผลสำเร็จ (achievement orientation)
5. หลักการทำให้เกิดความแตกต่างหรือความชำนาญเฉพาะด้าน (differentation, specialization)
6. หลักระเบียบวินัย (discipline)
7. ความเป็นวิชาชีพ (professionalization)

1. หลักลำดับขั้น (heirachy)

หลักการนี้ มีเป้าหมายที่จะทำให้องค์การต้องอยู่ภายใต้การควบคุม โดยเชื่อว่า การบริหารที่มีลำดับขั้น จะทำให้ระบบการสั่งการและการควบคุมมีความรัดกุม ทำให้การดำเนินงานเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพการบริหารที่เน้นกฎเกณฑ์และขั้นตอนมีความเหมาะสมในช่วงศตวรรษที่ 19-20 แต่เมื่อสถานการณ์โลกเปลี่ยนไปการบริหาร

ตามลำดับขั้นจึงเริ่มมีปัญหา เพราะการทำงานในปัจจุบันต้องการความรวดเร็ว คนต้องการเสรีภาพมากขึ้นประชาชนต้องการบริการที่สะดวกรวดเร็ว แต่ในองค์การขนาดใหญ่ที่ใช้ระบบราชการ มีคนจำนวนมาก แต่มากกว่าครึ่งจะอยู่ในตำแหน่งระดับผู้บริหาร หัวหน้างาน กว่าจะตัดสินใจงานสำคัญๆต้องรอให้ผู้บริหาร 7-8 คนเซ็นอนุมัติตามขั้นตอน และยังมีกฎเกณฑ์มากมาก ส่วนพนักงาน (ข้าราชการ) ระดับล่างจำนวนมาก ทั้งหมดมีหน้าทีทำงานเอกสาร โดยการตรวจบันทึกของคนอื่นแล้วเขียนบันทึกส่งให้เจ้านาย คำบันทึกหรือรายงานเต็มไปด้วยศัพท์อันหรูหรา นอกจากนี้ยังมีฝ่ายวางแผน ฝ่ายวิชาการ เป็นผู้จัดทำแผนยุทธศาสตร์หนาปึกใหญ่ให้เจ้านาย

การที่ผู้นำคิดว่า วิธีการบริหารองค์การขนาดใหญ่คือ เผด็จการ ถือเป็นความเชื่อที่ผิดมาก เพราะผู้บริหารสูงสุดไม่ได้รู้คำตอบได้ทุกเรื่อง แต่ควรมองหาคำตอบที่ดี ถูกต้องจากผู้อื่นด้วย การลดขั้นตอน ลดลำดับขั้นของการสั่งการออกไป ในขณะที่รักษาความสามารถในการควบคุมที่จำเป็นไว้ โดยการตัดขั้นตอนของผู้บริหารที่ไม่เพิ่มมูลค่าให้กับงานออก เพื่อจัดองค์การที่เป็นแนวราบมากขึ้น และทำให้คนที่ทำงานในระดับรอง ๆ ลงมาสามารถควบคุมดูแลและรับผิดชอบต่อความสำเร็จและความล้มเหลวของตนเอง

2. ความสำนึกแห่งความรับผิดชอบ (responsibility)

เจ้าหน้าที่ทุกคนต้องมีความสำนึกแห่งความรับผิดชอบต่อ การกระทำของตนความรับผิดชอบ หมายถึง การ รับผิดและรับชอบต่อการกระทำใด ๆ ที่ (responsibility) ตนได้กระทำลงไปและความพร้อมที่ จะให้มีการตรวจสอบโดยผู้บังคับบัญชาอยู่ตลอดเวลาด้วย

อำนาจ (authority) หมายถึงความสามารถในการสั่งการ บังคับบัญชา หรือกระทำการใด ๆ เพื่อให้มีการดำเนินการ หรือปฏิบัติการต่าง ๆ ตามหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายมา

- อำนาจหน้าที่เป็นสิ่งที่ได้มาอย่างเป็นทางการตามตำแหน่ง
- อำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบจะต้องมีความสมดุลกันเสมอ
- การได้มาซึ่งอำนาจในทัศนะของ Max Weber คือ การได้อำนาจมาตามกฎหมาย (legal authority)
- ภาระหน้าที่ (duty) หมายถึงภารกิจหน้าที่การงานที่ถูกกำหนด หรือได้รับมอบหมายให้กระทำ

3. หลักแห่งความสมเหตุสมผล (rationality)

ความถูกต้องเหมาะสมของแนวปฏิบัติที่จะนำมาใช้เป็นแนวทางในการดำเนินงานให้บรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ

ประสิทธิผล (effective) การทำงานหรือการดำเนินกิจการใด ๆ ที่สามารถประสบผลสำเร็จตามเป้าหมายที่กำหนดไว้
ประสิทธิภาพ (efficiency) ความสามารถในการที่จะใช้ทรัพยากรบริหารต่าง ๆ ที่มีอยู่ ซึ่งได้แก่ คน เงิน วัสดุ อุปกรณ์ เครื่องมือ เครื่องใช้ เวลาไปในทางที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการดำเนินงานนั้นได้มากที่สุด
ประหยัด (economic) ความสามารถในการที่จะประหยัดทรัพยากรบริหาร แต่สามารถที่จะให้บริการ หรือผลิตออกมาให้ได้ระดับเดิม

การประเมินผลการปฏิบัติงาน ที่มีความเกี่ยวพันกับเป้าหมาย ขององค์การอาจทำได้ 2 วิธีคือ

1. การวัดผลการปฏิบัติงานในลักษณะที่เรียกว่า ประสิทธิผล (effectiveness) จะเป็นการกำหนดขอบเขต หรือ ขนาดที่องค์การต้องการบรรลุผลสำเร็จไว้ แล้วมีการประเมินผลหลังจากที่มีการปฏิบัติแล้วว่าสามารถดำเนินการให้ได้ผลตามเป้าหมายที่กำหนดไว้หรือไม่ ถ้าสำเร็จก็คือว่าบรรลุเป้าหมาย หรือ มีประสิทธิผล (where)

2. การวัดประสิทธิภาพ (efficiency) หมายถึงระดับที่องค์การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์ เป็นการวัดผลในทางเศรษฐศาสตร์ มีการวัดต้นทุน ค่าใช้จ่ายต่อหน่วยผลิตที่ได้ เป็นการวัดว่าองค์การบรรลุเป้าหมายได้อย่างไร (how)

แนวทางที่จะนำไปสู่ความสมเหตุสมผลหรือประสิทธิภาพ

1. มีการกำหนดระเบียบวิธีการปฏิบัติงาน ขึ้นมาไว้อย่างชัดเจนในรูปของกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับขององค์การ
Weber ให้ความสำคัญกับกระบวนการทำงาน (work process) ว่ามีความสำคัญต่อการที่จะทำให้งานบรรลุผลอย่างมีประสิทธิภาพ (work outcome) เพราะวิธีการทำงานแสดงให้เห็นว่า จะทำงาน อย่างไร (how to) โดยวิธีการใดจึงทำให้งานสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ

มาตรการพัฒนาและบริหารกำลังคนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพระบบราชการ (มาตราการที่3)
วัตถุประสงค์ คือ

1.1 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพระบบราชการให้สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่ โดยมุ่งตอนสนองความต้องการของประชาชน
1.2 เพื่อพัฒนาข้าราชการที่มีประสิทธิภาพการทำงานต่ำ (5%) ได้รับการพัฒนาเพิ่มทักษะ ความรู้ ความสามารถให้สามารถทำงานได้อย่างเต็มที่

ประสิทธิภาพ (outcome)

1.1 สามารถคัดคนที่ทำงานไม่มีประสิทธิภาพ มีผลงานระดับต่ำสุดร้อยละ 5 ของหน่วยงานออกมาได้อย่างแท้จริง
1.2 สามารถแก้ไขและพัฒนาข้าราชการที่ถูกพิจารณาว่ามีผลงานต่ำ ทำงานไม่มีประสิทธิภาพ ให้กลายเป็นคนที่มีความสามารถทำงานได้เต็มประสิทธิภาพ ลดละพฤติกรรมทำงานแบบเฉื่อยชา เอาเปรียบเพื่อนร่วมงาน เพื่อให้มาตราการที่ 3 สามารถถูกนำไปปฏิบัติได้ผลอย่างมีประสิทธิภาพ ต้องกำหนด ระเบียบวิธีปฏิบัติที่ ชัดเจน เหมาะสม และสามารถนำไป

2. มีการฝึกอบรมเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานให้เกิดความรู้ความเข้าใจอย่างถูกต้อง ก่อนมอบหมายภาระหน้าที่ให้กระทำ
3. ต้องมีการแยกทรัพย์สินส่วนตัวออกจากทรัพย์สินขององค์การอย่างเด็ดขาด
- ตำแหน่งงานที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการรักษาความยุติธรรมในสังคม และต้องการความอิสระในการปฏิบัติงาน ต้องมีการแต่งตั้งด้วยความระมัดระวังการกระทำต่างๆในองค์การต้องทำอย่างเป็นทางการและมีหลักฐานเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอ การบริหารที่เน้นกฎเกณฑ์ เอกสารหลักฐาน ทำให้เกิดความล่าช้า ยุ่งยากไม่สามารถตอบสนองความต้องการได้
ทำอย่างไรจึงสามารถลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็นออกเพื่อทำให้การทำงานเรียบง่าย รวดเร็ว มั่นใจ
ความรวดเร็ว-การลดปริมาณกระดาษที่ใช้ ปริมาณงานที่ทำ หรือการทำให้คนตัดสินใจได้เร็วขึ้น
เรียบง่าย – กระบวนการทำงานที่ไม่มีขั้นตอนที่ซับซ้อน แต่ออกแบบให้ง่าย มีกฎเกณฑ์ ขั้นตอนเท่าที่จำเป็น
มั่นใจ-การสร้างบรรยากาศที่ให้โอกาสข้าราชการ (พนักงาน) ทำงานด้วยความมั่นใจ กล้าคิดและทำในสิ่งที่ถูกต้อง เพื่อผลประโยชน์สูงสุดขององค์การ ทำงานเพื่องาน ไม่ใช่เพื่อให้มีผลงาน

4. หลักการมุ่งสู่ผลสำเร็จ (achievement orientation)

- การปฏิบัติงานใด ๆ จะต้องมุ่งสู่เป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ขององค์การเสมอ (ประสิทธิผล)
- ประสิทธิผล หรือผลสำเร็จจะเกิดขึ้นได้ต้องอาศัยปัจจัยอย่างน้อย 3 อย่างคือ

1. เจ้าหน้าที่ต้องมีหลักการและวิธีการในการตัดสินใจเลือกหนทางปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง โดยถือหลัก ประสิทธิภาพ หรือ หลักประหยัด
หลักประสิทธิภาพ (efficiency) - ในระหว่างทางเลือกหลาย ๆ ทางที่จะต้องใช้จ่ายเงินเท่ากัน ควรเลือกทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด
หลักประหยัด (economy) - ถ้ามีทางเลือกที่ก่อให้เกิดประสิทธิผลได้เท่า ๆ กัน หลายทางเลือก ควรเลือกทางเลือกที่เสียค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด
2. ความมีประสิทธิผลในการบริหารงานจะเกิดขึ้นต่อเมื่อมีการแบ่งงานกันทำตามความชำนาญเฉพาะด้าน
3. การบริหารจะได้รับประสิทธิผลสูงสุดต่อเมื่อมีการกำหนดวิธีการปฏิบัติงานที่ถูกต้อง เหมาะสม กับลักษณะงาน สถานที่ ช่วงเวลา สภาพแวดล้อม ในทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และเป้าหมายหรือผลสำเร็จที่ต้องการ

5. หลักการทำให้เกิดความแตกต่างหรือการมีความชำนาญเฉพาะด้าน (Specialization)

- ลักษณะทางโครงสร้างขององค์การแบบระบบราชการ ต้องมีการแบ่งงาน และจัดแผนกงาน หรือจัดส่วนงาน (departmentation) ขึ้นมา เพราะภารกิจการงานขององค์การขนาดใหญ่มีจำนวนมากจึงต้องมีการแบ่งงานที่ต้องทำออกเป็นส่วนๆ แล้วหน่วยงานมารองรับ

การจัดส่วนงานอาจยึดหลักการจัดองค์การได้หลายรูปแบบ คือ

1. การแบ่งส่วนงานตามพื้นที่ เป็นการแบ่งงานโดยการกำหนดพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบไว้อย่างชัดเจน และมีการกำหนดภาระกิจ บทบาท อำนาจหน้าที่ ที่องค์การต้องบริหารจัดการไว้ด้วย เช่น การแบ่งพื้นที่การบริหารราชการออกเป็น จังหวัด อำเภอ อ.บ.จ. อ.บ.ต. เทศบาล
2. การแบ่งงานตามหน้าที่ หรือภารกิจที่องค์การจะต้องปฏิบัติจัดทำ เช่นการจัดแบ่งงานของกระทรวงต่างๆ เช่น กระทรวงกลาโหม กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงการคลัง
3. การแบ่งงานตามลูกค้า หรือผู้รับบริการ เช่น การแบ่งโรงพยาบาล ออกเป็น โรงพยาบาลเด็ก โรงพยาบาลหญิง โรงพยาบาลสงฆ์
4. การแบ่งงานตามขั้นตอนหรือกระบวนการทำงาน โดยคำนึงว่างานที่จะทำสามารถแบ่งออกเป็นกี่ขั้นตอน อะไรบ้าง แล้วกำหนดหน่วยงานมารองรับ

6. หลักระเบียบวินัย (discipline)

ต้องมีการกำหนดระเบียบ วินัย และบทลงโทษ ขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกการควบคุมความประพฤติของสมาชิกทุกคนในองค์การ

7. ความเป็นวิชาชีพ (Professionalization)

- ผู้ปฏิบัติงานในองค์การราชการ ถือเป็นอาชีพอย่างหนึ่ง และต้องปฏิบัติงานเต็มเวลา
- ความเป็นวิชาชีพ “รับราชการ” นั้น ผู้ปฏิบัติงานจะต้องมีความรู้เกี่ยวกับ กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ ตลอดจนตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานในภาระหน้าที่ของตนด้วย

ความสำเร็จของระบบราชการในอดีตเกือบ 100 ปี ที่ผ่านมา เพราะ

- มีวิธีการจัดองค์การที่ มีระบบการทำงานที่ชัดเจน ตั้งอยู่บนหลักการของความสมเหตุสมผล
- มีการใช้อำนาจตามสายการบังคับบัญชา มีการแบ่งงานตามหลักความชำนาญเฉพาะด้าน ทำให้ระบบราชการสามารถทำงานที่มีขนาดใหญ่ และสลับซับซ้อนได้อย่างดี
- ระบบราชการพัฒนาและใช้มาในช่วงที่สังคมยังเดินไปอย่างช้าๆและเพิ่งปรับเปลี่ยนมาจากสังคมศักดินา ประชาชนยังไม่ตื่นตัวในเรื่องสิทธิเสรีภาพ
- ผู้มีอำนาจในระดับสูงยังเป็นผู้มีข้อมูลที่มากพอต่อการตัดสินใจได้ดีกว่าคนในระดับล่าง หรือประชาชนทั่วไป
- คนส่วนใหญ่ยังมีความจำเป็นและต้องการบริการสาธารณะจากรัฐเหมือน ๆ กัน เช่นบริการทางด้านการรักษาพยาบาล การศึกษา สาธารณูปโภคต่างๆ องค์การภาครัฐที่บริหารแบบระบบราชการจึงสามารถดำเนินงานได้อย่างไม่มีปัญหามากนัก

สาเหตุที่ทำให้รัฐบาลเริ่มพบกับสภาพวิกฤติในตั้งแต่ทศวรรษ 1990’s

1. สภาพเศรษฐกิจ สังคม การเมือง เปลี่ยนแปลงไปสังคมข่าวสารข้อมูล การลงทุนข้ามชาติ ทุนเทคโนโลยี่ สามารถถ่ายเทไปอย่างรวดเร็วเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ
2. เป็นยุคที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในด้าน วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และระบบการสื่อสาร
โทรคมนาคม
3. ยุคที่ตลาดเป็นของโลก ทำให้เกิดการแข่งขันอย่างรุนแรง ทุกประเทศจำเป็นต้องสร้างและรักษาขีดความสามารถในการแข่งของตน
4. ยุคข่าวสารข้อมูล ที่ทุกคนมีโอกาส ได้รับข้อมูลได้เท่า ๆ กับผู้นำ
5. ยุคที่ระบบเศรษฐกิจต้องพึ่งพาคนที่มีความรู้ความสามารถสูง เพราะตลาดเป็นของลูกค้า ประชาชนมีโอกาสได้รับบริการที่ดี มีให้เลือกมากขึ้น จึงเรียกร้องให้รัฐจัดบริการสาธารณะที่ดีมีคุณภาพให้
6. ประชาชนจึงมีอคติต่อการรวมศูนย์อำนาจ และต้องการมีส่วนร่วมในปกครองบริหารประเทศมากขึ้น

อ้างอิงข้อมูลมาจาก
www.freewebs.com
สืบค้นข้อมูลเมื่อ วันที่ 5 มิถุนายน 2553


บรรณานุกรมเพิ่มเติ่ม

Max Weber. (1947). The Theory of Social and Economic Organizations. Translated by A.M. Handerson and T. Parsons. New York : Free Press.
แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการ

แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการของ Weber เป็นแนวคิดระบบราชการมีกรอบการวิเคราะห์ที่ว่า ยิ่งรัฐมีการพัฒนา และมีการขยายตัวของชุมชน เมือง การศึกษา เศรษฐกิจฯลฯ เพิ่มมากขึ้นเท่าใด “รัฐ” ก็ยิ่งต้องพึ่งพาอาศัยระบบราชการ ซึ่งทำหน้าที่เสมือนกลไกของรัฐที่จะให้บริการหรือจัดการแก้ไขปัญหาในสังคมเพิ่มขึ้น การมองความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับระบบราชการดังกล่าวชี้ให้เห็นว่าระบบราชการขยายตัวไปพร้อม ๆ กับการฝึกฝนอบรมจะยิ่งทำให้ระบบราชการมีผู้เชี่ยวชาญ ผู้ชำนาญการพิเศษ ที่รอบรู้ปัญหาทางเทคนิคมากกว่าผู้ปกครอง ที่เป็นผู้ควบคุมระบบราชการเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ รัฐสมัยใหม่มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ตัวแทนของประชาชนที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาดำรงตำแหน่งทางการเมืองในฐานะ “ผู้ปกครอง” ก็จะพบว่า ตัวเองต้องเผชิญกับปัญหาที่มีความยุ่งยากทางเทคนิคสูง ทำให้ระบบราชการในฐานะที่เป็นเครื่องมือของรัฐ และเป็นแหล่งความรู้ความชำนาญจะเริ่มมีอิทธิพลเหนือผู้ควบคุมระบบ เพราะผู้มีอำนาจทางการเมือง เมื่อเข้ารับตำแหน่งจำเป็นต้องพึ่งพาอาศัย “ข่าวสารข้อมูล” และความรู้ความเชี่ยวชาญของระบบราชการก่อนที่จะทำการตัดสินใจในขั้นสุดท้าย เพื่อการกำหนดเป็นนโยบายและสั่งการ เพราะผู้ปกครองหรือผู้มีอำนาจทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตยมีกำหนดระยะเวลาตามรัฐธรรมนูญ และการเมืองยังไม่เข้มแข็ง ฉะนั้นระบบราชการจะยังคงรักษาความได้เปรียบเหนือระบบการเมืองได้ ตราบที่ยังคงรักษาความลับเกี่ยวกับความรู้เอาไว้ โดยปราศจากการบอกเล่าหรือเปิดเผยให้สาธารณชนได้ทราบ กระบวนการวางแผนต่าง ๆ จนถึงขั้นตอนการตัดสินใจในระบบราชการจึงเป็นความลับทาง การบริหาร ซึ่งสาธารณชนจะถูกกันออกไปจากระบบราชการโดยสิ้นเชิงสำหรับการขยายตัวของบทบาท และอิทธิพลของข้าราชการในประเทศที่กำลังพัฒนา ตามแนวคิดของ Riggs (อ้างถึงใน ไพบูลย์ ช่างเรียน, 2527, หน้า 107) โดยทั่วไปจะเป็นผลจากการช่วยเหลือจากต่างประเทศ ขณะที่สถาบันทางการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์อื่น ๆ ไม่ได้พัฒนาไปด้วย ทำให้เกิดสภาวะที่สังคมไม่มีการพัฒนาทางการเมือง และการที่สถาบันราชการมีการขยายตัวที่รวดเร็ว ขณะที่ระบบการเมืองยังล้าหลัง จะทำให้เกิดการพัฒนาทางการเมืองที่มีประสิทธิภาพต้องหยุดชะงัก Riggs มองว่าสถาบันการเมืองจะเจริญขึ้นมาได้อย่างดีก็เมื่อสถาบันราชการมีความอ่อนแอกว่า (ไพบูลย์ ช่างเรียน, 2527, หน้า 107)
อย่างไรก็ดีเมื่อวิเคราะห์การดำเนินงานของระบบราชการ จะเห็นได้ว่ายังมีปัญหาอยู่มาก แม้ว่าจะมีความทันสมัยก็ตาม โดยเฉพาะในเรื่องความล่าช้าในการบริหารงานเพราะมีสายการบังคับบัญชาที่ยาวเกินไป มีการรวมศูนย์อำนาจที่จุดเดียว และมีขนาดใหญ่เกินไป ด้วยเหตุดังกล่าว จึงได้ส่งผลกระทบต่อการจัดสรรงบประมาณเพื่อเลี้ยงดูข้าราชการและระบบราชการเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ และมีความเสียเปรียบภาคเอกชน เนื่องจากขนาดขององค์กรที่ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในการให้บริการ โอกาสที่จะแข่งขันอย่างเสรีเท่าเทียมกันกับภาคเอกชนจึงเป็นเรื่องยาก ระบบราชการเป็นระบบการบริหารจัดการที่อาศัยแผนงาน และโครงการของกรมต่าง ๆ ที่เป็นราชการบริหารส่วนกลาง ซึ่งอิงกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นกรอบในการทำงาน มีงบประมาณของแต่ละกรมตั้งไว้ที่ส่วนกลาง ระบบราชการเป็นระบบที่มีความเข้มข้นมาก เนื่องจากในระยะเวลา 40 ปีที่ผ่านมา การบริหารจัดการที่อิงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมีผลให้เกิดการขยายขอบเขตอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานระดับกรมออกเป็นกอง และหน่วยงานของกรมในพื้นที่ต่าง ๆ ทุกจังหวัด ขณะเดียวกันรัฐบาลก็ไม่ได้เน้นความสำคัญของการกระจายอำนาจและการถ่ายโอนภารกิจต่าง ๆ ที่ส่วนย่อยของกรมดำเนินการในพื้นที่ต่าง ๆ ของจังหวัด ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำ (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2544, หน้า 16-17)
ในกรณีของประเทศไทย ดังที่ทราบกันอยู่ว่าระบบราชการได้มีการพัฒนามาอย่างต่อเนื่องยาวนาน ตั้งแต่ก่อนสมัยรัชกาลที่ 5 ในยุคระบบเศรษฐกิจแบบศักดินา และต่อมาเมื่อระบบเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไป การกระจายของสินค้าและเศรษฐกิจจากเมืองหลวงเริ่มออกไปสู่ชุมชนท้องถิ่น ระบบราชการที่เติบโตตามระบบเศรษฐกิจก็ได้ขยายบทบาทออกไปสู่ชุมชนท้องถิ่นด้วย ทำให้อำนาจบริหารจัดการต่าง ๆ อยู่ในมือของภาครัฐ นอกจากนี้ ความอ่อนแอของสถาบันการเมืองในอดีตที่ขาดการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ทำให้การเมืองไม่สามารถพัฒนาความเข้มแข็งได้ทัดเทียมกับระบบราชการ แต่ได้มีการพัฒนามากขึ้นเมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ประกาศใช้ และสังคมไทยโดยส่วนรวมที่ผ่านมายังไม่ค่อยมีความรู้เกี่ยวกับเรื่องของการปกครองท้องถิ่นและการจัดการเกี่ยวกับท้องถิ่น ผู้ที่เรียนเกี่ยวกับเรื่องของการปกครองท้องถิ่น เช่น นักรัฐศาสตร์ และนักรัฐประศาสนศาสตร์ เมื่อจบการศึกษาก็จะเข้ารับราชการเป็นส่วนใหญ่ ทำให้ความรู้เรื่องของการปกครองถูกจำกัดไว้เฉพาะในกลุ่มข้าราชการ อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหรือผู้ปกครองก่อนครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญบ่อยครั้ง ทำให้ขาดความต่อเนื่องในการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น และทำให้ประเทศไทยมีการบริหารประเทศในลักษณะที่เป็นรัฐรวมศูนย์อำนาจสู่ส่วนกลาง โดยมีระบบราชการเป็นสถาบันที่บริหาร ข้าราชการทำการตัดสินใจกำหนดนโยบายด้านต่าง ๆ และสั่งการมาโดยตลอด แม้ว่าจะมีหน่วยงานราชการในส่วนภูมิภาค ก็เป็นเพียงการรับมอบอำนาจหรือทำตามคำสั่งจากส่วนกลาง เพื่อแบ่งเบาภาระของหน่วยงานในส่วนกลางเท่านั้น อำนาจการตัดสินใจในด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องของงบประมาณและการแต่งตั้งผู้นำท้องถิ่นยังขึ้นอยู่กับส่วนกลางเป็นหลัก (ชัยอนันต์ สมุทวณิช, 2544, หน้า 16-17)
ปัญหาของระบบราชการที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการพัฒนาชนบท ถือว่าเป็นสาเหตุที่ทำให้โครงการของรัฐเข้าไม่ถึงชาวชนบท เพราะโครงการต่าง ๆ ของทางราชการมักจะดำเนินการไปเพื่อความสะดวกแก่การทำงานของข้าราชการเอง หรือยึดหลักความคุ้มประโยชน์ของหน่วยงานของตนเพื่อการประชาสัมพันธ์ รวมทั้งการกำหนดโครงการโดยส่วนกลางมักจะมีการพิจารณาเฉพาะแง่มุมที่ตนเองเป็นผู้รับผิดชอบ ไม่ได้มองภาพรวมหรือความต้องการของท้องถิ่นเป็นหลักในการตัดสินใจ อีกส่วนหนึ่ง คือ ระบบราชการมีความสัมพันธ์กับนโยบายการกระจายอำนาจ ได้แก่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งเป็นเจ้าพนักงานฝ่ายปกครองตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 หรือเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นผู้ดูแลความสงบเรียบร้อยภายในท้องที่ของตน ซึ่งอำนาจหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ดังกล่าวจะมีมากมายครอบคลุมทุกด้าน ทั้งในการรักษาความสงบเรียบร้อย การส่งเสริมอาชีพ การจัดเก็บภาษีอากร การทำทะเบียนราษฎร์ เป็นต้น ด้วยเหตุนี้ ทำให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน กลายเป็นบุคคลที่มีความสำคัญต่อท้องถิ่น หรือเป็นผู้นำของท้องถิ่นนั้น ๆ ไปโดยปริยาย ดังนั้น เมื่อมีกระแสการกระจายอำนาจไปสู่องค์การบริหารส่วนตำบล ทำให้กำนัน และผู้ใหญ่บ้านบางพื้นที่เกรงว่าตนเองจะสูญเสียอำนาจ ได้ออกมาต่อต้านการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวทั้งทางตรงและทางอ้อม (ตระกูล มีชัย, 2544, หน้า 12-14)
จะเห็นได้ว่านโยบายกระจายอำนาจ จะมีผลกระทบอย่างมากต่อสถานภาพของสถาบันราชการ ทำให้เกิดประเด็นคำถามที่สำคัญประการหนึ่งว่า สถาบันราชการไทยจะยอมรับการเปลี่ยนแปลงที่จะเกิดขึ้นภายใต้นโยบายดังกล่าวเพียงใด หากสถาบันราชการไม่มีความเต็มใจจะรับการเปลี่ยนแปลง ไม่เต็มใจที่จะถ่ายโอนอำนาจการบริหารต่าง ๆ ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็จะทำให้เกิดปัญหาต่อการดำเนินนโยบายกระจายอำนาจในทางปฏิบัติอย่างแน่นอน เนื่องจากระบบราชการมีขนาดใหญ่ที่สุดได้ฝังรากลึกและกระจายอยู่ทั่วไป ทั้งระบบของการบริหาร การปกครอง นอกจากนี้ การดำเนินการตามนโยบายกระจายอำนาจนั้น ในระยะแรกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังจำเป็นต้องอาศัยสถาบันราชการเป็นพี่เลี้ยงไปอีกระยะหนึ่ง เพื่อให้การถ่ายโอนอำนาจเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพไม่หยุดชะงัก และประหยัดงบประมาณ

บรรณานุกรม

ชัยอนันต์ สมุทวณิช. (2535). 100 ปี แห่งการปฏิรูประบบราชการ: วิวัฒนาการของอำนาจรัฐและอำนาจการเมือง. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

ไพบูลย์ ช่างเรียน. (2527). สังคมการเมืองและการปกครองของไทย. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ไทยวัฒนาพานิช.

ตระกูล มีชัย. (2544, พฤศจิกายน). การกระจายอำนาจในประเทศไทย: ความก้าวหน้าและข้อพิจารณา. เอกสารประกอบการประชุมทางวิชาการสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 3, ณ ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ ถนนราชดำเนินนอก, กรุงเทพมหานคร.

สืบค้นเมื่อ วันที่ 20 กรกฎาคม 2554