แนวความคิดเรื่อง ความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและเอกชน

แนวความคิดเรื่อง ความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและเอกชน

การบริหารรัฐกิจกับการบริหารธุรกิจมีทั้งความคล้ายคลึงและความแตกต่างกันหลายประการ ในส่วนที่มีคล้ายคลึงกันนั้นจะเห็นได้ว่า ทั้งสองฝ่ายมีจุดร่วมที่ต่างฝ่ายก็มุ่งเน้นในเรื่องการบริหารงาน ซึ่งเกี่ยวข้องในเรื่องของการร่วมมือดำเนินการหรือปฏิบัติการของกลุ่มบุคคลที่มุ่งสู่การบรรลุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ที่กำหนดขึ้นอย่างไรก็ตาม การบริหารรัฐกิจก็มีเอกลักษณ์ของตนเองแตกต่างจากการบริหารธุรกิจในเรื่องสำคัญหลายประการ ดังที่ Wallace Sayre ได้เคยกล่าวว่า การจัดการภาครัฐและเอกชนมีความเหมือนกันโดยพื้นฐานทั่วไปในส่วนที่ไม่สำคัญ Rainey, Backoff, and Levine (1976, pp. 56-57) ได้ทบทวนบทความต่าง ๆ ที่เปรียบเทียบองค์การของรัฐและเอกชน และได้สรุปประเด็นสำคัญของความแตกต่างระหว่างภาครัฐและเอกชนไว้ดังนี้
1. ปัจจัยสิ่งแวดล้อม ภาครัฐให้ความสำคัญกับตลาดในระดับที่ต่ำกว่าเอกชน ทำให้มีแรงจูงใจเรื่องลดต้นทุนการปฏิบัติงานอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลน้อยกว่าภาคเอกชน มีการกระจายความมีประสิทธิภาพไปให้ปัจจัยต่าง ๆ น้อยกว่าภาคเอกชนรวมถึงการเข้าถึงตัวชี้วัดของเรื่องตลาดและข้อมูลของภาครัฐมีน้อยกว่าภาคเอกชนนอกจากนี้ภาครัฐมีข้อจำกัดในด้านกฎหมายและความเป็นทางการมากกว่าภาคเอกชนทำให้มีข้อจำกัดในการปฏิบัติงานมากกว่าภาคเอกชน เช่น มีความอิสระในการตัดสินใจน้อยกว่า อีกทั้งภาครัฐยังมีแนวโน้มถูกควบคุม และคำนึงในรายละเอียดมากกว่าภาคเอกชน รวมถึงต้องพบกับแหล่งอิทธิพลจากภายนอกมากกว่า นอกจากนี้ ภาครัฐยังได้รับอิทธิพลจากการเมืองมากกว่าภาคเอกชน จะเห็นได้ว่าภาครัฐมักจะได้รับอิทธิพลในการตัดสินใจจากกลุ่มหลากหลายภายนอกมากกว่า เช่น การเจรจาต่อรอง ความเห็นของสาธารณชน และการตอบสนองของกลุ่มผลประโยชน์ การต้องให้การสนับสนุนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่า เช่น กลุ่มลูกค้า และกลุ่มผู้มีอำนาจ
2. การดำเนินงานขององค์การ องค์การของรัฐมีอำนาจในการดำเนินงานมากกว่าภาคเอกชน องค์การของรัฐมีขอบเขตในการดำเนินงานกว้างกว่าภาคเอกชน เช่น ต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ องค์การของรัฐต้องถูกตรวจสอบการกระทำจากสาธารณชนมากกว่าภาคเอกชน องค์การของรัฐถูกคาดหวังว่า เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติงานด้วยความยุติธรรมหน้าที่ความรับผิดชอบ และซื่อสัตย์สุจริตมากกว่าภาคเอกชน โครงสร้างภายในและกระบวนการทำงานองค์การของรัฐ มีวัตถุประสงค์ เกณฑ์การประเมินผล และตัดสินใจยุ่งยากกว่าภาคเอกชน ทำให้มีแนวโน้มที่จะเกิดความขัดแย้งมากกว่าภาคเอกชน ภาครัฐมีความอิสระในการตัดสินใจ และมีความยืดหยุ่นน้อยกว่าภาคเอกชน ภาครัฐมีอำนาจในการควบคุม กำกับ ผู้ใต้บังคับบัญชาที่อ่อนแอกว่าภาคเอกชน เนื่องจากมีศูนย์อำนาจหรือผู้บังคับบัญชาหลายคน ภาครัฐมีระเบียบที่เป็นทางการ มีความไม่เต็มใจที่จะมอบอำนาจและมีระดับในการบังคับบัญชามากกว่าภาคเอกชน ผู้บริหารสูงสุดของภาครัฐจะมีบทบาทในการอิงการเมืองมากกว่าผู้บริหารสูงสุดในภาคเอกชน ภาครัฐมีความระมัดระวัง มีความไม่ยืดหยุ่น มากกว่าภาคเอกชน แต่มีนวัตกรรมน้อยกว่าภาคเอกชนภาครัฐมีการสับเปลี่ยนผู้บริหารสูงสุดบ่อย เนื่องมาจากมีการเปลี่ยนตัวนักการเมืองที่กำกับดูแลองค์การของรัฐนั้น ทำให้เกิดปัญหาในการนำนโยบายไปปฏิบัติที่ไม่ต่อเนื่องทั้งนี้ภาครัฐจะมีความยุ่งยากในการวางแผนในเรื่องสิ่งจูงใจ เพราะไม่สามารถวัดความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลได้อย่างชัดเจน เจ้าหน้าที่ขององค์การของรัฐ จะมีความพึงพอใจในการทำงาน และมีความผูกพันกับภาระขององค์การน้อยกว่าภาคเอกชน

Dunlop (1979) ได้เปรียบเทียบการจัดการภาครัฐและธุรกิจเอกชนไว้ 10 ประการคือ

1. แนวคิดเรื่องเวลา ผู้บริหารภาครัฐมักจะวางแผนในระยะสั้น เนื่องจากเวลาถูกจำกัดโดยนักการเมืองที่มีระยะเวลาสั้นในการดำรงตำแหน่ง ในขณะที่ผู้บริหารภาคเอกชนจะมีแนวความคิดในการวางแผนระยะยาวกว่าในเรื่องการพัฒนาตลาดนวัตกรรมใหม่ทางด้านเทคโนโลยี การลงทุน และการสร้างองค์การ
2. ระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง ระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารภาครัฐที่ได้รับการแต่งตั้งจากฝ่ายการเมืองมักจะสั้น ซึ่งสอดคล้องกับการดำรงตำแหน่งของนักการเมือง ในขณะที่ผู้บริหารภาคเอกชนจะมีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งที่นานกว่า ภาคเอกชนจะมีการฝึกอบรมผู้ที่จะสืบทอดตำแหน่ง แต่ภาครัฐจะไม่มีการดำเนินการดังกล่าว เพราะถือว่าเป็นเรื่องอันตราย
3. การวัดผลการปฏิบัติงาน ภาครัฐจะไม่ค่อยมีมาตรฐานในการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้บริหาร แต่ภาคเอกชนจะมีการประเมินในด้านต่าง ๆ เช่น ผลตอบแทนทางการเงิน ส่วนแบ่งตลาด โดยที่ภาคเอกชนจะใช้ผลการประเมินในการพิจารณาค่าตอบแทนของผู้บริหาร
4. ข้อจำกัดในเรื่องบุคลากร ภาครัฐจะมีความอิสระในเรื่องกำหนดนโยบายและบริหารบุคลากรน้อยกว่าภาคเอกชน เนื่องจากภาครัฐจะได้การกำกับของตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่ง แต่ภาคเอกชนสามารถกำกับดูแลได้ตามสายบังคับบัญชา
5. ความเป็นธรรมและประสิทธิภาพ ภาครัฐจะเน้นความเป็นธรรมกับประชาชนทุกเขตเลือกตั้ง แต่ภาคเอกชนจะเน้นประสิทธิภาพและการแข่งขัน
6. กระบวนการทำงานของภาครัฐและเอกชน ภาครัฐจะคำนึงถึงผลกระทบต่อสาธารณะและความโปร่งใส แต่ภาคเอกชนจะถือว่าเป็นเรื่องภายในและไม่เปิดเผยกับสาธารณะ
7. บทบาทของหนังสือพิมพ์และสื่อมวลชน ภาครัฐจะต้องแถลงข่าวกับสื่อมวลชนเป็นประจำ หรือการตัดสินใจในเรื่องใดสื่อจะมีส่วนได้รู้เห็น แต่การตัดสินใจของภาคเอกชนมักจะไม่ต้องคอยแจ้งสื่อ ดังนั้น สื่อจึงมีผลกระทบกับสาระและเวลาในการตัดสินใจน้อยกว่าภาครัฐ
8. ทิศทางผู้บริหารของภาครัฐจะตัดสินใจโดยใช้วิธีประนีประนอม เพื่อตอบสนองกับกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ทั้งภายในและภายนอกองค์การเพื่อความอยู่รอดในทางตรงข้ามผู้บริหารภาคเอกชนจะตอบสนองเจ้านายเพียงคนเดียว
9. ผลกระทบจากกฎหมายและระเบียบ ภาครัฐจะถูกกำกับโดยกฎหมายและระเบียบหลายฉบับ ทำให้ผู้บริหารภาครัฐไม่มีอิสระในการบริหารจัดการเท่าที่ควร ซึ่งต่างจากภาคเอกชนที่มีความอิสระในการบริหารมากกว่า เพราะมีกฎระเบียบที่ต้องปฏิบัติตามน้อยกว่า
10. เป้าหมายผู้บริหารภาครัฐจะไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจนในการบริหารจัดการ แต่ผู้บริหารภาคเอกชนมีเป้าหมายในการทำกำไร ความสามารถในเรื่องส่วนแบ่งตลาดและการอยู่รอด

บรรณานุกรม

ฑิตติมา วิชัยรัตน์. (2551). บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล ในองค์การของรัฐในประเทศไทย. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

Dunlop, J. T. (1979). Public management. (Working paper). Tallahassee, FL: Department of Political Science Florida State University.

Rainey, H. G., Backoff, R. W., & Levine, c. N. (1976). Comparing public and private organizations. Public Administration Review, March-April.

21 พฤศจิกายน 2554
Neustadt (1979) ได้สรุปความแตกต่างหลักระหว่างประธานาธิบดีกับผู้บริหารสูงสุดของบริษัทใหญ่ในสหรัฐอเมริกาไว้ดังนี้ ผู้บริหารสูงสุดของบริษัทมองการณ์ไกลโดยวางแผน 10 ปีข้างหน้าของบริษัท แต่ประธานาธิบดีโดยเฉพาะในสมัยแรกจะวางแผนแค่ 4 ปี โดยในปีที่ 3 จะให้ความสำคัญกับแผนหาเสียงเพื่อที่จะได้เลือกตั้งเข้ามาใหม่ ทั้งนี้ จะเห็นความแตกต่างได้จาก
1. อำนาจ เนื่องจากในบริษัทเอกชนมีคณะกรรมการที่มีอำนาจในการแต่งตั้งและปลดผู้บริหารสูงสุด ผู้บริหารสูงสุดจึงกำหนดเป้าหมายขององค์การ เปลี่ยนโครงสร้างระเบียบปฏิบัติ และพนักงาน กำกับผลการปฏิบัติงาน ทบทวนการตัดสินใจในการปฏิบัติงาน ประสานกับบุคคลภายนอก เพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของคณะกรรมการที่มีหน้าที่กำกับดูแล ส่วนประธานาธิบดีจะใช้อำนาจร่วมกับสมาชิกในสภาคองเกรสโดยไม่ต้องปฏิบัติเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายของสภาคองเกรสหรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เลือกเขาเข้ามา
2. ระบบอาชีพ (career-system) บริษัทมีรูปแบบของระบบอาชีพที่ชัดเจน คือผู้บริหารสูงสุดของภาคเอกชนมักจะถูกสรรหาจากภายในบริษัทหรือนอกบริษัทในอุตสาหกรรมเดียวกัน เขายังมีความคุ้นเคยกับบทบาทและสภาวะแวดล้อมขององค์การตรงข้ามกับประธานาธิบดีซึ่งแทบจะไม่คุ้นเคยกับบทบาท หรืออาจจะคาดไม่ถึงว่าจะมีอะไรเกิดขึ้นกับบทบาทนั้น
3. ความสัมพันธ์กับสื่อ ผู้บริหารภาคเอกชนจะเป็นตัวแทนของบริษัทในการให้ข่าวสารกับสื่อภายนอก ซึ่งอาจจะไม่ต้องพบกับสื่อโดยตรง โดยสามารถที่จะจำกัดการเข้าถึงข้อมูลภายในของบริษัทได้ ตรงกันข้ามประธานาธิบดีกับสื่อจะอาศัยซึ่งกันและกันเช่นเดียวกับประธานาธิบดีกับสมาชิกของสภาคองเกรส ดังนั้น ประธานาธิบดีจึงมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับสื่อ โดยต้องตอบคำถามแทบจะทุกคำถามกับสื่ออยู่เป็นประจำ
4. การวัดผลการปฏิบัติงาน ผู้บริหารภาคเอกชนต้องถูกประเมินโดยคณะกรรมการ โดยมีเกณฑ์การประเมินที่แน่นอน เช่น พิจารณาจากความสามารถในการทำกำไร ในขณะเดียวกันผู้บริหารก็สามารถประเมินผู้ใต้บังคับบัญชาตามเกณฑ์ของบริษัท ซึ่งต่างจากประธานาธิบดีจะถูกประเมินจากหลายกลุ่ม เช่น ประชาชนจะประเมินว่า อะไรที่กระทบกับชีวิตความเป็นอยู่ของพวกเขา สมาชิกสภาคองเกรส เจ้าหน้าที่ และกลุ่มผลประโยชน์ จะประเมินโดยการคาดเดาว่า ประธานาธิบดีสามารถทำอะไรให้กับพวกเขาได้ ส่วนสื่อมวลชนจะเปิดเผยทุกเรื่อง และจะวิจารณ์หรือประเมินทุกเรื่องที่ประธานาธิบดีทำ และ
5. การนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ผู้บริหารภาคเอกชนจะถูกคาดหวังเพียงแต่การกำหนดกลยุทธ์เพื่อปฏิบัติตามนโยบายของคณะกรรมการ โดยการกำกับดูแลให้มีผลตามที่กำหนดในกลยุทธ์นั้น ๆ หรือหน้าที่ในการจัดการทั่วไปของบริษัทจะอยู่ที่คนคนเดียว คือ ผู้บริหารสูงสุด ที่แตกต่างกับประธานาธิบดีซึ่งมีหน้าที่กว้างขวางในการบริหารจัดการประเทศ โดยต้องได้รับความร่วมมือจากองค์การต่าง ๆ ที่แข่งขันกับสมาชิกของสภาคองเกรสและศาล
Pursley and Snortland (1980, p. 16) ได้แสดงให้เห็นถึงลักษณะพิเศษของการบริหารงานสาธารณะ ในหัวข้อต่อไปนี้ คือ (1) วัตถุประสงค์และความต้องการความชำนาญ (2) ความสัมพันธ์ระหว่างความอยู่รอดกับผลการปฏิบัติงาน (3) การขาดการวัดผลการปฏิบัติงาน (4) ข้อจำกัดต่าง ๆ ของการบรรลุวัตถุประสงค์ (5) มาตรฐานการปฏิบัติงานและผลประโยชน์ที่ขัดกัน (6) การขาดความรับผิดชอบ (7) ผลกระทบจากการขาดความเป็นมืออาชีพ และ ( 8 ) เรื่องปลีกย่อยอื่น ๆ
Knott (1993, p. 93) ได้เปรียบเทียบการจัดการภาครัฐและเอกชน โดยสรุปว่า การจัดการภาครัฐและเอกชน มีความแตกต่างกันซึ่งขึ้นอยู่กับปัจจัยแวดล้อมภายนอกที่มีอิทธิพลต่อการจัดการ 3 ประการ คือ ประการแรก การแลกเปลี่ยนทางเศรษฐกิจหรืออำนาจทางการเมือง (economic exchange versus political authority) ภาคเอกชนจะดำเนินกิจการโดยอาศัยการแลกเปลี่ยนทางเศรษฐกิจของสินค้าและบริการ แต่ภาครัฐจะดำเนินงานโดยอาศัยอำนาจของกฎหมาย ระเบียบ และภาษี ประการที่สอง การแข่งขันหรือการผูกขาด(competition versus monopoly) อำนาจทางนิติบัญญัติมักจะจัดตั้งองค์การเพียงองค์การเดียว เพื่อให้บริการหรือขายสินค้า ดังนั้น องค์การของรัฐจึงมีอำนาจในการผูกขาด แต่บริษัทเอกชนจะต้องแข่งขันกับบริษัทอื่นในตลาด ดังนั้น การจัดการภาคเอกชนจึงเกี่ยวข้องกับราคาสินค้าและบริการ และส่วนประกอบของสินค้าและบริการ เพื่อทำให้สินค้าและบริการสามารถขายได้ในตลาด ภาคเอกชนจึงต้องเน้นเรื่องบัญชีเพื่อกำกับต้นทุนต่อหน่วยให้สามารถมีกำไรได้มากที่สุด ทำให้ภาคเอกชนให้ความสำคัญกับเรื่องการเงินและบัญชี ในทางตรงข้ามฝ่ายขายหรือตลาดจะมีอิทธิพลน้อยสำหรับองค์การของรัฐ เนื่องจากไม่ต้องแข่งขันกับบริษัทใด และประการสุดท้าย การปกครองด้วยคนคนเดียวหรือการปกครองตามลำดับชั้น (singular versus embedded hierarchies) การเปรียบเทียบความแตกต่างของภาครัฐและเอกชนในหัวข้อนี้ คือ การที่ดูว่ามีจำนวนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายนอกมากเท่าไรที่สามารถควบคุมเป้าหมายและการดำเนินงานขององค์การ บริษัทภาคเอกชนดำเนินงานโดยขึ้นอยู่กับชั้นการบังคับบัญชาเพียงชั้นเดียว คือ ผู้บริหารสูงสุด แต่องค์การของรัฐถูกฝังอยู่กับลำดับชั้นการบังคับบัญชาที่มากกว่า ทั้งที่เป็นองค์การของรัฐอื่นหรือไม่ใช่องค์การของรัฐ จึงเป็นผลทำให้ผู้บริหารขององค์การของรัฐมีอำนาจน้อยกว่าภาคเอกชนในการควบคุมโครงสร้างทรัพยากร และบุคลากร หรืออาจกล่าวได้ว่า ผู้บริหารภาครัฐอยู่ในตำแหน่งที่ไม่เข้มแข็งในการนำการดำเนินกิจกรรมขององค์การ (Bower,1977, p. 131; Kenney, 1987, p. 613; Ring & Perry, 1985, p. 276) ผู้บริหารภาครัฐต้องยอมรับบุคลากรและการจัดตั้งองค์การจากหน่วยงานอื่น โดยเฉพาะหน่วยงานด้านนิติบัญญัติ
เมื่อพูดถึงความแตกต่างของการจัดการภาครัฐและเอกชน ที่ภาครัฐต้องขึ้นอยู่กับลำดับชั้นการบังคับบัญชาหลายชั้นนั้น Moe (1988, pp. 1-4) เรียกว่า ลำดับชั้นการบังคับบัญชาสองชั้น (double hierarchy) สมาชิกที่อยู่ในลำดับชั้นการบังคับบัญชาสองชั้นนี้จะเป็นผู้ตัดสินเรื่องโครงสร้างและการมอบอำนาจ รวมทั้งกำหนดทิศทางและกำกับดูแลการดำเนินงานขององค์การของรัฐ และเมื่อมีโอกาสจะพยายามเข้าไปมีบทบาทในการกำหนดเป้าหมายหรือนโยบาย และการนำเป้าหมายหรือนโยบายไปปฏิบัติเพื่อให้เป็นไปตามผลประโยชน์ของตน Moe สรุปว่า กลุ่มผลประโยชน์นี้เป็นปัจจัยภายนอกหลักที่ควบคุมการจัดการของผู้บริหารภาครัฐ Gordon and Milakovich (1995, p. 65) ได้อธิบายถึงความคล้ายคลึงและความแตกต่างระหว่างการบริหารงานภาคสาธารณะกับภาคเอกชนความคล้ายคลึงกัน ได้แก่ การบริหารงานที่มีการออกแบบและกำกับให้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากร และก่อให้เกิดผลกระทบที่มีประสิทธิผลสำหรับความแตกต่างมีหลายประการ เช่น สภาพแวดล้อมการบริหารที่แตกต่างกัน การวัดผลการปฏิบัติงาน การคำนึงถึงแรงกดดันทางการเมืองและระเบียบราชการ ความรับผิดชอบในผลของการบริหารงาน การตรวจสอบและสอดส่องดูแลจากสาธารณชนในความเห็นของ Gordon and Milakovich ทั้งภาครัฐและเอกชนเริ่มมีความสัมพันธ์เพิ่มมากขึ้นในปัจจุบัน เนื่องจากการที่ภาครัฐเริ่มที่จะมีการมอบหมายหรือจ้างภาคเอกชนให้ทำหน้าที่ในบางเรื่องแทน เช่น การรักษาความปลอดภัย การรักษาความสะอาด เป็นต้น

บรรณานุกรม

ฑิตติมา วิชัยรัตน์. (2551). บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล ในองค์การของรัฐในประเทศไทย. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

Bower, J. (1977). Effective public management. Harvard Business Review, 55, 131-140.

Gordon, George, J., & Milakovich, Michael, E. (1995). Public administration in America (5th ed.). New York: St. Martin's Press.

Kenney, Graham, Butler, Richard, J., Hickson, David, J., Gray, David, Mallory, Geoffrey, Wilson, & David, E. (1987). Strategic decision making: Influence patterns in public and private sector organizations. Human Relations, 40, 613-32.

Knott, J. H. (1993). Comparing public and private management: Cooperative effort and principal-agent relationships. Journal of Public Administration Research and Theory, 1, 93-119.

Moe, Terry. (1988). The politics of structural choice: Toward a theory of public bureaucracy. In Oliver E. Williamson (Ed.), Organization theory: From Chester Barnard to the present and beyond, London: Oxford University Press.


Neustadt, R. E. (1979). American presidents and corporate executives. A paper prepared for a meeting of the national academy of public administration's panel on presidential management.

Pursley, R. D., & Snortland, N. (1980). Managing government organizations. Belmont, CA: Duxbury Press.

Ring, P. S., & Perry, J. L. (1985). Strategic management in public and private organizations: Implications of distinctive contexts and constraints. Academy of Management Review, 10, 276-86.

21 พฤศจิกายน 2554
ในเรื่องการจัดการภาครัฐและเอกชน โดยทั่วไปแล้วในระบบเศรษฐกิจจะถูกแบ่งเป็น 2 ภาค คือ ภาครัฐและภาคเอกชน ภาครัฐ หมายถึง ภาคที่ให้บริการหรือสินค้าซึ่งขอบเขตและความหลากหลายของการบริการและสินค้าไม่ได้ถูกเลือกโดยผู้รับบริการหรือผู้ซื้อโดยตรง แต่ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของรัฐบาล ซึ่งในระบบประชาธิปไตย คือผู้แทนของประชาชน (Hicks, 1958, p. 1) ความหมายนี้ไม่ได้ทำให้เห็นขอบเขตทั้งหมดของกิจกรรมของภาครัฐ แต่ได้ให้ประเด็นที่สำคัญว่า ภาครัฐเป็นผลลัพธ์ของสาธารณชนหรือการตัดสินใจของนักการเมืองมากกว่าการใช้กระบวนการด้านตลาด ส่วนรัฐบาลเป็นฐานของการออกคำสั่ง คือ สามารถบังคับประชาชนให้ปฏิบัติตาม ในขณะที่ตลาดเป็นการใช้ความสมัครใจ Stiglitz (1989, p. 21) ได้ให้ความแตกต่างของการเป็นรัฐบาลหรือรัฐ ดังนี้
รัฐ เป็นองค์การเดียวที่มีสมาชิกได้อย่างไม่มีที่สิ้นสุด และรัฐมีอำนาจที่จะบังคับซึ่งองค์การอื่นในระบบเศรษฐกิจไม่มี ปัจเจกบุคคลเลือกที่จะเป็นสมาชิกของสโมสร เลือกที่จะซื้อหุ้นในบริษัท หรือเลือกที่จะทำงานให้กับองค์การใดองค์การหนึ่ง... แต่ปัจเจกบุคคลจะไม่มองประเทศที่ตนเองอาศัยอยู่เป็นทางเลือกและการที่จะเลือกอาศัยอยู่ในประเทศใดประเทศหนึ่ง คนนั้นถือว่าเป็นสมาชิกของรัฐ ความจริงที่ปัจเจกบุคคลถูกบังคับให้เป็นสมาชิกของรัฐโดยปริยายนั้น ทำให้รัฐมีอำนาจในการบังคับ ในขณะที่องค์การอื่นไม่มี หรือสามารถกล่าวโดยทั่วไปว่า กิจกรรมใด ๆ ของปัจเจกบุคคลสามารถกระทำได้โดยสมัครใจยกเว้นกิจกรรมที่เกี่ยวกับรัฐ การที่ปัจเจกบุคคลสามารถเป็นสมาชิกของรัฐโดยไม่มีที่สิ้นสุด และการที่รัฐมีอำนาจบังคับทำให้รัฐบาลมีความแตกต่างโดยพื้นฐานจากภาคเอกชน แต่ภาคเอกชนก็มีวิธีทำให้ปัจเจกบุคคลปฏิบัติตาม คือการใช้สัญญา อย่างไรก็ตามหากเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวกับกฎหมายแล้วเอกชนเองก็ต้องถูกบังคับโดยระบบกฎหมายของรัฐอยู่ดี
แม้ว่า ภาครัฐและภาคเอกชนจะถูกมองว่าถูกแยกกันโดยความแตกต่างอย่างชัดเจน แต่ McGraw (as cited in Hughes, 2003, p. 74) ไม่เห็นด้วยกับการแบ่งระบบเศรษฐกิจออกเป็นภาครัฐและเอกชน เนื่องจากทั้งสองภาคมีปฏิสัมพันธ์กันตลอดเวลาซึ่งสามารถกล่าวได้ว่า ระบบทุนนิยมสมัยใหม่ เป็นระบบผสมระหว่างภาครัฐและเอกชนและระบบเศรษฐกิจก็จะไม่เป็นภาครัฐหรือเอกชน แต่เป็นระบบที่ผสมกันระหว่างภาครัฐกับเอกชน (Musgrave and Musgrave, 1989, p. 4) ภาคเอกชนต้องอาศัยรัฐบาลในการสร้างสาธารณูปโภคและระบบกฎหมาย หากไม่มีทั้งสองอย่างนี้ตลาดไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ รัฐบาลอาศัยภาคเอกชนในเรื่องการผลิตและการจำหน่ายสินค้าและบริการ กับรายได้ในด้านภาษีจากภาคเอกชน ปฏิสัมพันธ์ระหว่างสองภาคมีความซับซ้อนมากกว่าจะด่วนสรุปว่าทั้งสองภาคต้องแยกจากกันหรือเป็นฝ่ายตรงข้ามกัน
แม้ว่า ภาครัฐและภาคเอกชนจะถูกมองว่าถูกแยกกันโดยความแตกต่างอย่างชัดเจน แต่ McGraw (as cited in Hughes, 2003, p. 74) ไม่เห็นด้วยกับการแบ่งระบบเศรษฐกิจออกเป็นภาครัฐและเอกชน เนื่องจากทั้งสองภาคมีปฏิสัมพันธ์กันตลอดเวลาซึ่งสามารถกล่าวได้ว่า ระบบทุนนิยมสมัยใหม่ เป็นระบบผสมระหว่างภาครัฐและเอกชนและระบบเศรษฐกิจก็จะไม่เป็นภาครัฐหรือเอกชน แต่เป็นระบบที่ผสมกันระหว่างภาครัฐกับเอกชน (Musgrave and Musgrave, 1989, p. 4) ภาคเอกชนต้องอาศัยรัฐบาลในการสร้างสาธารณูปโภคและระบบกฎหมาย หากไม่มีทั้งสองอย่างนี้ตลาดไม่สามารถดำเนินต่อไปได้ รัฐบาลอาศัยภาคเอกชนในเรื่องการผลิตและการจำหน่ายสินค้าและบริการ กับรายได้ในด้านภาษีจากภาคเอกชน ปฏิสัมพันธ์ระหว่างสองภาคมีความซับซ้อนมากกว่าจะด่วนสรุปว่าทั้งสองภาคต้องแยกจากกันหรือเป็นฝ่ายตรงข้ามกัน
ประการแรก การตัดสินใจของภาครัฐอาจมีผลบังคับ เช่น พลเมืองสามารถถูกบังคับให้ปฏิบัติตาม เช่น จ่ายภาษี ถูกเวนคืนที่ดิน แต่ธุรกิจเอกชนจะมีเสรีภาพมากกว่าในการทำตามอำเภอใจ เช่น สามารถตั้งราคาขายสินค้าต่างกันกับผู้ซื้อต่าง ๆ กัน หรือสามารถปฏิเสธที่จะขายก็ได้ ประการที่สอง ภาครัฐมีรูปแบบของความรับผิดชอบในการปฏิบัติงาน (accountability) ต่างจากภาคเอกชน ในขณะที่การจัดการบริษัทโดยทฤษฎีต้องมีความรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้น พนักงาน องค์การของรัฐ ต้องมีความรับผิดชอบต่อผู้นำทางการเมือง สภาผู้แทน สาธารณะชน และระบบตุลาการ ประการที่สาม ผู้บริหารสูงสุดของภาครัฐต้องรับมือกับคำสั่งที่มาจากภายนอกหรือคำสั่งของนักการเมือง (outside agenda) ซึ่งโดยมากจะถูกกำหนดโดยผู้นำทางการเมือง ซึ่งแตกต่างจากองค์การภาคเอกชนที่ทุกระดับขององค์การจะมีความเข้าใจร่วมกันว่า ต้องหารายได้เพื่อให้ได้กำไรสูงสุด แต่นักการเมืองอาจต้องการการกระทำจากภาครัฐที่อาจจะทำให้หลักการจัดการที่ดีเสียไป หรือสามารถเปลี่ยนใจบ่อย ๆ ซึ่งการที่ต้องปฏิบัติตามความต้องการของนักการเมือง อาจนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างราชการหรือพนักงานของรัฐกับนักการเมืองได้ การปฏิบัติตามคำสั่งทางการเมืองของภาครัฐไม่ได้หมายความว่า จะมีเหตุผลน้อยกว่าการปฏิบัติเพื่อหากำไรของภาคเอกชน แต่คำสั่งทางการเมืองทำให้การจัดการภาครัฐแตกต่างจากภาคเอกชน หากภาครัฐส่วนใหญ่ต้องปฏิบัติตามคำสั่งที่มาจากนักการเมือง จะทำให้ขอบเขตการปฏิบัติงานของผู้บริหารภาครัฐน้อยลง ประการที่สี่การวัดผลผลิตหรือประสิทธิภาพในการผลิตของภาครัฐเป็นสิ่งที่ยาก เนื่องจากภาครัฐไม่มีเกณฑ์วัดซึ่งใช้ผลกำไรเช่นเดียวกับภาคเอกชน ทำให้การวัดผลการปฏิบัติงานในภาครัฐไม่ว่าระดับบุคคล กลุ่ม หรือองค์การ เป็นไปด้วยความยาก ซึ่งอาจจะนำไปสู่การปฏิบัติงานที่ไม่มีประสิทธิภาพ อาจจะเกิดกับภาคเอกชนได้ แต่โดยทั่วไปแล้วเกิดน้อยกว่าภาครัฐ ประการที่ห้า การที่ภาครัฐมักจะมีขนาดใหญ่และมีความหลากหลาย ทำให้การควบคุมและการประสานงานเป็นไปด้วยความยาก และหากต้องเป็นการประสานงานด้วยเหตุผลทางเมืองจึงทำให้ยากยิ่งขึ้น โดยสรุป Hughes เห็นว่า ความแตกต่างของภาครัฐและภาคเอกชนมีมากพอที่ภาครัฐควรมีรูปแบบการจัดการเฉพาะเป็นของตนเองไม่ใช่แค่หยิบยืมจากภาคเอกชน ซึ่งมีนักวิชาการเห็นด้วยกับข้อสรุปนี้ เช่น Flynn (1997, p. 12) กล่าวว่า การจัดการภาครัฐแตกต่างจากการจัดการของภาคเอกชน Allison (1982, p. 29) เห็นเช่นเดียวกันว่า “การจัดการภาครัฐและเอกชนอย่างน้อยมีความแตกต่างเช่นเดียวกับมีความเหมือนกัน แต่ความแตกต่างมีความสำคัญมากกว่าความเหมือน” และเห็นว่า “แนวความคิดที่จะสามารถนำเอาหลักปฏิบัติและประสบการณ์ในการจัดการของภาคเอกชนโอนมาใช้กับภาครัฐโดยตรง เพื่อจะเพิ่มประสิทธิภาพอย่างมีนัยสำคัญเป็นความคิดที่ผิด” การปรับใช้แนวปฏิบัติของภาคเอกชนอาจเป็นประโยชน์ แต่ควรคำนึงถึงความแตกต่างพื้นฐานของทั้งสองภาคด้วย

บรรณานุกรม

ฑิตติมา วิชัยรัตน์. (2551). บทบาทของคณะกรรมการในการเสริมสร้างบรรษัทภิบาล ในองค์การของรัฐในประเทศไทย. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

Allison, Graham (1982). Public and Private Management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects?, In S. Frederick (Ed.), Current issues in public administration, New York: St Martin's Press.


Flynn, N. (1997). Public sector management (3rd ed.). London: Prentice-Hall Harvester.

Hicks, U. K. (1958). Public finance. London: Oxford University Press.

Hughes, Owen E. (2003). Public management and administration an introduction (3rd ed.). New York: Palgrave Macmillan.

Musgrave, R. A., & Musgrave, p. B. (1989). Public finance in theory and Practice (5th ed.). New York: McGraw-Hill.

Stiglitz, J. E. (1989). The economic role of the state. Cambridge, MA: Blackwell.

21 พฤศจิกายน 2554