กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทย

กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทย

ปัจจุบันหลังจากที่ประเทศไทยได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับ ที่ 16 พุทธศักราช 2540 พรรคการเมืองมีความแข็งแกร่งมากขึ้นตามลำดับ จะเห็นได้จากการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2548 พรรคไทยรักไทย นำโดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร หัวหน้าพรรค ได้รับเลือกตั้งเข้ามาทั้งสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง และสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ จำนวนมากถึง 377 คน จากจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งสิ้น 500 คน
ได้เข้าบริหารประเทศโดยพรรคการเมืองพรรคเดียวเป็นครั้งแรก โดย พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรีในสมัยที่สองติดต่อกัน ทำให้รัฐบาลสามารถกำหนดนโยบายสาธารณะต่าง ๆ ในการบริหารราชการแผ่นดิน นโยบายที่คณะรัฐมนตรีแถลงต่อรัฐสภา รวมทั้งกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายของพรรคที่ ได้หาเสียงไว้กับประชาชนก่อนการเลือกตั้ง เนื่องจากมีเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรการกำหนดนโยบายดังกล่าวก็จะทำได้ ง่ายขึ้น
ในบางกรณีกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทยมิได้เกิดจากความต้องการ ของประชาชน หรือความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์กลุ่มใดในสังคม แต่เกิดจากความต้องการของผู้นำของประเทศหรือชนชั้นนำ เช่น คำกล่าวของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ในรายการ “นายกฯ ทักษิณคุยกับประชาชน” ซึ่งได้นำเรื่องต่าง ๆ เกี่ยวกับนโยบายและผลงานของรัฐบาลที่ได้ปฏิบัติในแต่ละสัปดาห์มาคุยกับ ประชาชน ทุกวันเสาร์ เวลา 08.00 น.ทางสถานีวิทยุกระจายเสียงแห่งประเทศไทย เพื่อสร้างความเข้าใจแก่ประชาชนเป็นประจำทุกสัปดาห์ ดังเช่นเมื่อเช้าวันที่ 6 สิงหาคม พ.ศ. 2548 พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีได้กล่าวถึงโครงการให้เด็กนักเรียนไทยทุกคนมีคอมพิวเตอร์พกพา (laptop) เพราะจะทำให้เด็กเข้าถึงข้อมูลสามารถมีระบบหนังสืออิเล็กทรอนิกส์ ทำให้การอ่านง่ายและคล่องขึ้นและทำให้เด็กสนุกที่จะอ่านหนังสือ (“แม้ว ฝัน น.ร. ไทยพกแล็ปท็อปแทนหนังสือ,” 2548, หน้า 2) คำกล่าวดังกล่าวถือได้ว่า เป็นการก่อตัวของนโยบายที่นายกรัฐมนตรีจะมีการสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยว ข้องนำไปพิจารณาในการดำเนินการตามโครงการดังกล่าวต่อไป
ต่อมาเมื่อวันที่ 13 สิงหาคม พ.ศ. 2548 ในรายการ “นายกฯ ทักษิณคุยกับประชาชน” พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ได้กล่าวว่า ในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันอังคารที่ผ่านมา (9 สิงหาคม) เรื่องแรก ผมได้มอบหมายให้กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ไปศึกษาคอมพิวเตอร์ต้นแบบของ MIT (พรรคไทยรักไทย, 2548)
ดังได้กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่า นโยบายสาธารณะก็คือ กฎหมายหรือการตัดสินใจของรัฐบาล ในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทยเพื่อให้ออกเป็นกฎหมาย ซึ่งก็คือ พระราชบัญญัติ โดยหน่วยงานหรือกระทรวงที่เกี่ยวข้องจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเพื่อเสนอขอ ความเห็นชอบจากที่ประชุมคณะรัฐมนตรีก่อน เมื่อคณะ รัฐมนตรีเห็นชอบในหลักการร่างพระราชบัญญัติ ก็จะส่งให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาเสร็จแล้ว ก็จะส่งให้คณะกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาก่อนเสนอสภาผู้แทนราษฎร พิจารณาต่อไป ในการตราพระราชบัญญัติมีกระบวนการ ดังนี้ (สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2546, หน้า 1)
ขั้นตอนแรก การเสนอร่างพระราชบัญญัติ กระทำได้ 3 ทาง คือ คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน (มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราช บัญญัติได้เฉพาะเรื่องที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยและเรื่องแนว นโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ)
ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการเงิน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นเรื่องใดเรื่องหนึ่งต่อไปนี้ ประการแรก การตั้งขึ้น ยกเลิก ลด เปลี่ยนแปลง แก้ไข ผ่อนหรือวางระเบียบการบังคับอันเกี่ยวกับภาษีหรืออากร ประการที่สอง การจัดสรร รับ รักษา หรือจ่ายเงินแผ่นดิน หรือการโอนงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน ประการที่สาม การกู้เงิน การค้ำประกัน หรือการใช้เงินกู้ และประการที่สี่ เงินตรา ในกรณีเป็นที่สงสัยว่าร่างพระราชบัญญัติใดเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วย การเงินที่จะต้องมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรีหรือไม่ ให้เป็นอำนาจของที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทุกคณะเป็นผู้วินิจฉัย
ขั้นตอนที่สอง การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร การพิจารณาจะแบ่งออกเป็น 3 วาระตามลำดับ คือ
วาระที่ 1 สภาจะพิจารณาและลงมติว่าจะรับหลักการหรือไม่รับหลักการแห่งพระราชบัญญัติ นั้น ถ้าสภาไม่รับหลักการร่างพระราชบัญญัตินั้นตกไป แต่หากสภารับหลักการ สภาก็จะพิจารณาในลำดับต่อไป
วาระที่ 2 เป็นการพิจารณาในรายละเอียด ปกติจะพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง สมาชิกท่านใดเห็นว่าข้อความหรือถ้อยคำใดในร่างพระราชบัญญัตินั้นควรแก้ไข หรือเพิ่มเติมก็ให้เสนอคำแปรญัตติต่อประธานคณะกรรมาธิการ เมื่อคณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้วก็จะเสนอสภาพิจารณาต่อไป
วาระที่ 3 เมื่อคณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว สภาจะลงมติในวาระที่ 3 ว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ โดยไม่มีการอภิปราย หากสภาไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัตินั้นก็ตกไปแต่หากสภาเห็นชอบ ประธานสภาผู้แทนราษฎรก็จะเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณา ต่อไป
หากร่างพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นชอบเป็นร่างพระราช บัญญัติที่คณะรัฐมนตรีระบุไว้ในนโยบายที่แถลงต่อรัฐสภา ว่าจำเป็นต่อการบริหารราชการแผ่นดินและคะแนนที่ไม่ให้ความเห็นชอบไม่ถึงกึ่ง หนึ่งของจำนวนสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ คณะรัฐมนตรีอาจขอให้รัฐสภาประชุมร่วมกันเพื่อมีมติอีกครั้ง หากรัฐสภามีมติเห็นชอบให้ตั้งบุคคลที่เป็นหรือมิได้เป็นสมาชิกของแต่ละสภามี จำนวนเท่ากันตามที่คณะรัฐมนตรีเสนอ ประกอบเป็นคณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น และให้คณะกรรมาธิการร่วมกันของรัฐสภารายงานและเสนอผลการพิจารณาต่อรัฐสภา หากรัฐสภามีมติเห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยต่อไป แต่ถ้ารัฐสภามีมติไม่ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นอันตกไป
ขั้นตอนที่สาม การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของวุฒิสภา วุฒิสภาจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเป็น 3 วาระเช่นเดียวกับสภาผู้แทนราษฎร ถ้าวุฒิสภาลงมติในวาระที่ 3 เห็นชอบด้วยกับสภาผู้แทนราษฎร โดยไม่มีการแก้ไขก็ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและเมื่อได้ประกาศในราชกิจจา นุเบกษาแล้วให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้

ดังนั้น กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของประเทศไทยตามที่ได้นำเสนอให้เห็นข้างต้น จะเห็นได้ว่า มีกระบวนการกำหนดนโยบายเป็นขั้นตอนเช่นกัน ดังนี้
ขั้นตอนแรก การกำหนดประเด็นปัญหา เพื่อนำไปสู่การกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะของประเทศไทย ในระยะแรกข้าราชการมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายเนื่องจากมีโอกาสสัมผัสใกล้ ชิดกับประชาชนเมื่อได้พบปัญหาที่ประชาชนได้รับหรือปัญหาที่ประชาชนต้องการ หรือเรียกร้องให้มีการแก้ไข ก็นำมากำหนดเป็นนโยบายสาธารณะ ต่อมาได้มีการพัฒนาการกำหนดนโยบายสาธารณะโดยพรรคการเมืองกำหนดเป็นนโยบายของ พรรคในการหาเสียงเพื่อกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะของประเทศภายหลังได้รับการ เลือกตั้งเข้ามาบริหารประเทศ ดังเช่น นโยบายต่าง ๆ ของพรรคไทยรักไทยเป็นต้น
ขั้นตอนที่สอง การกำหนดเป็นวาระของรัฐบาลที่จะกระทำ เพื่อแก้ปัญหาที่เกิดขึ้น จะเห็นได้ว่าผู้นำมีส่วนสำคัญมากในการชี้นำนโยบาย เช่น กรณีนโยบายการเปิดเสรีทางการเงิน พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ผู้นำรัฐบาลได้แถลงต่อรัฐสภาว่าจะเปิดเสรีและผ่อนคลายข้อจำกัดทางการเงิน จากนั้นก็มีการดำเนินการอย่างเป็นขั้นตอนตามที่ได้กำหนดเป็นวาระไว้ และกรณีคำกล่าวของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ในรายการ “นายกฯ ทักษิณคุยกับประชาชน” ได้กล่าวถึงโครงการให้เด็กนักเรียนไทยทุกคนมีคอมพิวเตอร์พกพา (laptop)จากนั้นก็ได้มอบหมายให้กระทรวงที่เกี่ยวข้องไปศึกษาดำเนินการ
ขั้นตอนที่สาม การก่อรูปของนโยบาย โดยการกำหนดทางเลือกต่าง ๆ ของนโยบายเพื่อพิจารณาก่อนนำไปสู่การตัดสินใจนโยบาย เช่น ทางเลือกในการแก้ปัญหาของกลุ่มชาวไร่อ้อยและกลุ่มเจ้าของโรงงานน้ำตาล และทางเลือกในการแก้ปัญหาของกลุ่มลูกจ้างและกลุ่มนายจ้าง เป็นต้น ในอดีตประเทศไทยมักตัดสินใจนโยบายโดยความพึงพอใจของผู้นำเป็นเกณฑ์ ทำให้การกำหนดนโยบายสาธารณะของไทยเป็นไปตาม ตัวแบบชนชั้นนำเสียเป็นส่วนใหญ่มากกว่าที่จะใช้ตัวแบบหลักเหตุผล แม้กระทั่งโครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลก็ไม่สามารถใช้กรอบของตัวแบบหลักเหตุผล ได้อย่างสมบูรณ์ แต่อาจจะมีการวิเคราะห์ความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจ หรือการวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ และการวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม แต่การวิเคราะห์ทางเลือกก็กระทำได้ในวงจำกัดมาก และโดยส่วนใหญ่จะไม่ทำการวิเคราะห์ผลกระทบทางสังคมและการเมือง ประกอบกับการที่รัฐบาลเปลี่ยนบ่อย จึงเป็นเหตุให้ละเลยการแสวงหาทางเลือกและข้อมูลเปรียบเทียบในการตัดสินใจที่ สมบูรณ์ตามตัวแบบหลักเหตุผลเพื่อให้ได้ทางเลือกที่ดีที่สุด
ขั้นตอนที่สี่ การตัดสินใจนโยบาย ในการกำหนดนโยบายสาธารณะของไทยองค์กรที่มีอำนาจตามกฎหมาย ก็คือ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ตุลาการ และกระทรวง ทบวง กรม ตัวอย่างเช่น รัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำกฎหมาย คณะรัฐมนตรีมีอำนาจในการกำหนด ดูแล กำกับและติดตามผลการปฏิบัติตามนโยบายของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ และกระทรวง ทบวง กรม ได้รับมอบหมายให้มีอำนาจออกกฎและระเบียบต่าง ๆ ซึ่งถือเป็นการกำหนดนโยบายสาธารณะ เป็นต้น

บรรณานุกรม

นาย ธีรทร วัฒนกูล. (2549). การกำหนดนโยบายในการจัดตั้งสถาบันประกันเงินฝาก. ปรัชญาดุษฎีบัณฑิต (รัฐประศาสนศาสตร์), มหาวิทยาลัยรามคำแหง.

แม้ว ฝัน น.ร. ไทยพกแล็ปท็อปแทนหนังสือ. (2548, สิงหาคม 7). มติชน, หน้า 2.

พรรคไทยรักไทย. (2548). นายกฯ ทักษิณคุยกับประชาชน. ค้นเมื่อ 19 สิงหาคม 2548, จาก http://www.thairakthai.or.th/trtp/info_party/gov_show.asp?lib_id= 1488&lib_Mode=M&lib_subGroup=12

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2546). รัฐสภาไทย. กรุงเทพมหานคร: ผู้แต่ง.